Już 25 lipca 1941 roku Reichsführer-SS Heinrich Himmler zezwolił dowódcom SS i policji na okupowanych terenach ZSRR na wcielanie przedstawicieli miejscowej ludności oraz jeńców wojennych do formacji pomocniczych SS i policji. Kolejny rozkaz, który regulował tę kwestię, wydał 5 sierpnia tegoż roku szef niemieckiej policji porządkowej SS-Obergruppenführer Kurt Daluege. Podkreślając konieczność zorganizowania baz SS i policji jeszcze przed rozpoczęciem zimy, polecił Globocnikowi oraz dowódcom SS i policji na terenach wschodnich sformować w trybie przyspieszonym jednostki pomocnicze złożone z miejscowej ludności. Zgodnie z wcześniejszymi instrukcjami Himmlera oraz szefa SD i policji bezpieczeństwa do jednostek tych mieli trafiać w pierwszym rzędzie sowieccy jeńcy wojenni, którzy „sprawiali wrażenie szczególnie lojalnych i przeto odpowiednich do pracy przy odbudowie okupowanych terenów”. Dodatkowo 8 września 1941 roku Naczelne Dowództwo Wehrmachtu wydało instrukcję, która umożliwiała zwalnianie z obozów jenieckich żołnierzy Armii Czerwonej, którzy zgłaszali gotowość przejścia na służbę niemiecką.