El término burocracia (del francés: bureaucratie, compuesto de bureau [«oficina», «escritorio»] y cratie, procedente del griego: krátos [«poder», «dominación»]) se refiere a una organización o estructura que se caracteriza por procedimientos centralizados o descentralizados, división de responsabilidades, especialización del trabajo, jerarquía y relaciones impersonales. El término es utilizado en sociología, ciencia administrativa y, especialmente, en la administración pública. Podría definirse como un conjunto de técnicas o metodologías dispuestas para aprender o racionalizar la realidad exterior (a la que pretende controlar el poder central) a fin de conocerla y llamarla de forma estandarizada o uniforme.Ayala San Miguel, F. J. «Jueces, Nuevo Derecho y Burocracia.» Jurídicas, 2.2 (2005) 63-81. Un claro ejemplo de esta característica de las burocracias, particularmente de las de gobierno, es la contratación y asignación o remoción de personal, es decir, funcionarios, de acuerdo a criterios explícitos y relevante al desempeño de funciones.
La autoridad se diferencia de otros tipos de influencia social como el poder en que, con este último, se hace cumplir la voluntad de quien ordena a pesar de que exista resistencia, mientras que en la burocracia, existen la voluntad.
En la base de todo aparato burocrático hay algún tipo de disciplina. Por tal razón, la burocracia sirve como articulación de la simplificación. Se podría argumentar que por la burocracia es posible la división de trabajo promovida por el poder central, que a su vez busca dominar a los funcionarios.
Etimología El término viene del francés bureaucratie, proveniente del término bureau: oficina o escritorio, y del término -cratie (que proviene del término griego -κρατία, éste de la raíz κράτος: poder o fuerza). En un sentido original, tiene la connotación de "los individuos que ostentaban el poder desde el escritorio"; siendo así, que la «burocracia» se asocia a ineficiencia, pereza y derroche de medios desde un solo lugar. Generalmente se percibe, en la imaginación popular, como un ente que existe únicamente para sí mismo y que sólo logra resultados que acaban ampliando sus dimensiones. Así, comúnmente se usa de manera peyorativa. No obstante, según el análisis sociológico de Max Weber, el sistema tiene connotaciones más positivas, en que es una forma de organización y administración más racional y segura que las alternativas (que se caracterizan como sistemas basados en aproximaciones "carismáticas" o "tradicionales"), a la administración de medios y recursos. Weber definió a la burocracia como una forma de organización que realza la precisión, la velocidad, la claridad, la regularidad, la exactitud y la eficiencia conseguida a través de la división prefijada de las tareas, de la supervisión jerárquica, y de detalladas reglas y regulaciones desde un solo sitio de trabajo. La burocracia en sí es un tipo de gobierno. Weber reconoce que las burocracias pueden causar problemas de "seguimiento del margen legal en forma material" o "papeleo", muchos trabajos burocráticos pueden resultar tediosos, ofreciendo pocas oportunidades para el ejercicio de las capacidades creativas.
La autoridad de los funcionarios y la rutina burocrática son los precios que se deben pagar por la eficacia de las técnicas de las organizaciones burocráticas.
Origen y evolución del término La palabra fue introducida en el vocabulario político-económico —con una connotación negativa— por Jean-Claude Marie Vicent de Gournay, quien escribió —con anterioridad a la Revolución francesa y en relación con las políticas practicadas por la monarquía absoluta—: "Tenemos una enfermedad en Francia que seriamente intenta obstaculizar nuestros esfuerzos; esta enfermedad es llamada buromanía". En otras ocasiones se refiere a "la burocracia" como forma de gobierno.Ver, por ejemplo: Fondo de documentos Gournay, en la "Bibliothèque municipale de Saint-Brieuc". - Turgot: Éloge de Vincent de Gournay (1759), en "Formation et distribution des richesses (classiques Garnier Flammarion, 1997)".- G. Schelle: Vincent de Gournay, Paris Guillaumin, 1897, 300 p., L. Passy: "Histoire de la Société nationale d'agriculture de France, Paris 1912". etc.
En una carta —fechada el 15 de julio de 1765— un enciclopedista alemán, el barón Von Grimm, escribe: "El verdadero espíritu de las leyes en Francia es el de aquella burocracia de la cual el fallecido Sr. De Gournay se quejaba tanto; aquí las oficinas, los funcionarios, secretarios, inspectores e intendentes no son nombrados en sus puestos para beneficiar el interés público, en realidad parecería que el interés público ha sido instaurado para que las oficinas puedan existir"Baron de Grimm and Diderot, Correspondence littéraire, philosophique et critique, 1753-69, 1813 edition, vol. Las responsabilidades y autoridad de cada funcionario son parte de una jerarquía de autoridad, con derechos y deberes apropiados de supervisión y apelación. Los funcionarios no son propietarios de los recursos que utilizan en el desempeño de sus funciones, pero son responsables por el uso de tales recursos. Los ingresos en relación con el desempeño de las funciones están estrictamente separado de cualquier otro. Igualmente en relación con el trabajo. Las posiciones o funciones no pertenecen ni pueden ser apropiadas por los funcionarios (es decir, no se pueden heredar, transferir, etc., por decisión del funcionario). Las funciones se desempeñan —y se llega a decisiones— sobre la base de documentos escritos.
Adicionalmente, existen los siguientes considerandos en relación con los funcionarios: Cada funcionario es contratado, nombrado o elegido sobre la base de su conducta. Cada funcionario ejerce la autoridad que le ha sido delegada de acuerdo a reglas generales e impersonales. Su lealtad es al correcto desempeño de sus funciones. La contratación, elección o posición de cada funcionario depende de sus calificaciones relevantes o técnicas. El trabajo del funcionario es exclusivo. El funcionario no puede tener otro trabajo o responsabilidad que el desempeño de sus funciones. El funcionario es compensado o premiado con un salario regular y la posibilidad de progreso en su carrera, progreso que depende primariamente de su esfuerzo y dedicación al desempeño de sus funciones.
El funcionario debe ejercer su buen juicio y habilidades, pero su deber es ejercerlas en el servicio de la autoridad superior (incluyendo, especialmente en el caso de altos funcionarios, la autoridad de la ley). Últimamente, el funcionario es responsable por el desempeño imparcial de sus funciones tal como están establecidas ya sea en la ley o regulaciones relevantes y debe sacrificar sus opiniones personales —o renunciar a su cargo— si es que ese deber le llega a ser contrario.
Percepciones de la burocracia A pesar de la efectividad y ventajas administrativas que el sistema ha conferido históricamente a los estados, la reacción frente a su aplicación o extensión no ha sido universalmente aprobatoria. Muchos, siguiendo a De Gournay (quien en este sentido se puede ver como antecediendo al liberalismo clásico), lo consideraban como esencialmente negativo.
Sin embargo, autores como Adam Smith y John Stuart Mill sobrepasaron esas visiones tempranas, buscando proporcionar un fondo teórico a la asignación racional de los recursos, a la producción, y a la fijación de precios, teorías muchas veces basadas en la organización burocrática de las actividades económicas y las empresas.
Karl Marx Quizás los primeros que intentaron realizar un examen académico general del fenómeno y sus consecuencias fueron Karl Marx y Friedrich Engels, para quienes la burocracia se origina y desarrolla a partir de cuatro fuentes: la religión, el estado, el comercio y la tecnología.Ver, por ejemplo: K. Marx: "Notas para una crítica de la filosofía del Derecho de Hegel", (1843) etc
En general, para esos pensadores la burocracia también tiene un rol negativo (por ejemplo, Marx escribe: "En realidad, la burocracia como la organización civil del estado se opone al estado social de los civiles" (es difícil traducir el juego de palabras en el original alemán) ver op cit "Nota a Párrafo 297"). Marx también describe a la burocracia como "la república petrificada". Sin embargo, introducen una diferencia interesante: la burocracia como instrumento del estado y la burocracia como instrumento de la sociedad civil (que tanto Marx como Engels conceptualizan —en las "corporaciones" o guildas y gremios— como la sociedad burguesa).
Así pues, Marx sugiere la burocracia como uno de los elementos que han posibilitado, en este caso, la emergencia de las instituciones políticas de la sociedad burguesa (a través del desarrollo de las corporaciones) y, más en general, la posibilidad que la burocracia sea un instrumento no estatal sino uno al servicio de los actores de la producción y la "sociedad civil" en general. En la concepción marxista la burocracia no contribuye a la creación de riqueza, pero gobierna (controla y organiza) tal producción apropiándose de una porción de ella a través de leyes (impuestos, licencias, tributos, etc.). Es, entonces, un costo social (o costo a los productores) pero es un costo que puede ser aceptable, en la medida que hace posible mantener el orden social y posibilita la expansión del producto común. El problema en relación con la burocracia es, entonces, desde este punto de vista, no tanto si la burocracia puede tener un papel legítimo en la sociedad, sino cuál es el costo de ese papel, particularmente dado que las clases sociales (propietarios de los factores de producción: proletariado, capitalistas, terratenientes, etc.) están constantemente en disputa sobre la distribución del producto del proceso de producción (ver, por ejemplo, «explotación social»). Se ha sugerido que Marx no profundizó el estudio en relación con el papel general de la burocracia, especialmente acerca de la posibilidad que desplace del poder a las clases productoras propiamente tales.
Auguste Comte Sin embargo, y con anterioridad (1851), Auguste Comte propone una sugerencia precisamente en ese sentido (en su "Système de Politique Positive", ver dirigismo ) asignando al gobierno el rol de conducir la acción individual al objetivo común. Para Comte ese gobierno -se alega- sería necesariamente autoritario, en que la acción de ese estado se basa en el descubrimiento y aplicación de "leyes naturales" por los administradores científico-técnicos. Para Comte los "sabios positivistas" tienen el papel principal de educar en un proceso que "dará a cada uno el conocimiento necesario para comprender su lugar, su papel como "órgano de la humanidad"" a través de un sistema que debe ser "preciso tanto acerca de los programas como acerca de los "cuadros institucionales"; tendiendo a limitar absolutamente la intervención de la individualidad... (implementando de manera rutinaria) la investigación administrativa, centralización uniformizante, reasignación regular del personal a fin de evitar relaciones personales, cursos de contenido preciso y programas estrictos, todo es planificado y anunciado por adelantado.Petit, Annie: Le prétendu positivisme d’Ernest Renan, párrafo 126-147. (En francés.) Ese desplazamiento de dirección política por una elite técnico-burocráticas llegó a ser, para algunos (ver, por ejemplo, «Trotsky»), de mayor importancia en tentativas posteriores de implementar la concepción marxista. (ver «capitalismo de estado»). Más generalmente, la propuesta de Comte se percibe como estando en las bases de los sistemas de administración en Europa continental en la segunda mitad del siglo XIX.
Max Weber