alt=Hemiciclo del Parlamento Europeo durante una sesión plenaria|thumb|250px|El Parlamento Europeo durante una sesión plenaria en 2014. El procedimiento legislativo es el conjunto de actos y trámites mediante los cuales un órgano con poder legislativo elabora, debate y aprueba leyes. Comprende desde la presentación de una iniciativa legislativa hasta la aprobación definitiva del texto y, según el sistema jurídico, su sanción, promulgación y publicación oficial.

Aunque su configuración varía entre los distintos Estados y organizaciones políticas, el procedimiento suele incluir una fase de iniciativa, el examen de la propuesta por una o varias cámaras legislativas, la presentación y discusión de enmiendas, una o varias votaciones y una fase final mediante la cual el texto aprobado adquiere fuerza de ley.

Iniciativa legislativa

El procedimiento comienza normalmente mediante una iniciativa legislativa, es decir, la presentación formal de una propuesta destinada a aprobar una nueva ley o modificar o derogar una existente.

La facultad de iniciativa depende de cada ordenamiento jurídico. Puede corresponder al Gobierno, a los miembros del parlamento, a grupos parlamentarios, a las cámaras legislativas, a entidades territoriales o, en algunos sistemas, directamente a los ciudadanos mediante una iniciativa legislativa popular.

Las propuestas legislativas reciben diferentes denominaciones según el país y su procedencia. Son frecuentes términos como proyecto de ley, proposición de ley o, en los sistemas de tradición anglosajona, bill. El Parlamento del Reino Unido define un bill como una propuesta para crear una nueva ley o modificar una ley existente que se presenta al Parlamento para su debate.

Examen parlamentario

Una vez admitida una iniciativa, comienza su examen por el órgano legislativo. En los sistemas unicamerales interviene una sola cámara, mientras que en los sistemas bicamerales el texto puede necesitar la aprobación de dos cámaras.

La tramitación suele combinar el trabajo del pleno con el de las comisiones parlamentarias. Las comisiones permiten realizar un examen más detallado de la propuesta y pueden escuchar a expertos, analizar documentación, debatir las disposiciones del texto y formular modificaciones.

En numerosos sistemas parlamentarios, la iniciativa atraviesa varias lecturas o fases sucesivas de examen. El contenido y la función de cada lectura varían según el ordenamiento. En el Parlamento del Reino Unido, por ejemplo, un proyecto atraviesa sucesivamente primeras y segundas lecturas, una fase de comisión, una fase de informe y una tercera lectura antes de pasar a la otra cámara.

Enmiendas

Durante el procedimiento, los parlamentarios pueden presentar enmiendas destinadas a modificar la propuesta inicial.

Las enmiendas pueden consistir en la supresión, sustitución o adición de disposiciones. Algunos ordenamientos permiten además presentar propuestas alternativas al conjunto del texto o solicitar su rechazo completo.

El examen de las enmiendas puede realizarse en comisión, en el pleno o en ambos órganos. Una vez aprobadas, pasan a formar parte del texto que continúa su tramitación.

Comisiones parlamentarias

Las comisiones desempeñan un papel central en numerosos procedimientos legislativos. La iniciativa suele ser remitida a la comisión especializada en la materia, que realiza un análisis detallado y prepara un texto o informe para su posterior consideración por el pleno.

En el Parlamento Europeo, por ejemplo, las propuestas legislativas se remiten a una comisión competente que designa un ponente encargado de preparar un proyecto de informe. Los grupos políticos pueden presentar enmiendas y designar ponentes alternativos para seguir la tramitación.

En algunos sistemas, determinadas leyes pueden ser aprobadas definitivamente por una comisión, mientras que otras deben ser sometidas obligatoriamente al pleno.

Votación

El procedimiento legislativo requiere una o varias votaciones en las que los miembros del órgano legislativo deciden sobre las enmiendas y sobre el texto en su conjunto.

La mayoría necesaria depende del ordenamiento y del tipo de norma. La legislación ordinaria suele aprobarse mediante mayoría simple o alguna forma de mayoría de los votos emitidos, mientras que determinadas materias pueden exigir mayoría absoluta, una mayoría cualificada u otros requisitos especiales.

La aprobación por una cámara no siempre supone la conclusión del procedimiento. En los parlamentos bicamerales puede ser necesario que ambas cámaras aprueben un texto idéntico.

Procedimiento bicameral

En los sistemas bicamerales, una iniciativa puede ser examinada sucesivamente o de forma paralela por dos cámaras.

La relación entre ambas depende del modelo constitucional. En los sistemas de bicameralismo simétrico, las dos cámaras poseen facultades legislativas similares y generalmente deben alcanzar un acuerdo sobre el mismo texto. En los sistemas de bicameralismo asimétrico, una de las cámaras dispone de una posición predominante y puede, en determinadas condiciones, superar el rechazo o las modificaciones introducidas por la otra.

Cuando ambas cámaras tienen poderes equivalentes pueden existir mecanismos de negociación o conciliación para resolver sus diferencias. En el procedimiento legislativo ordinario de la Unión Europea, por ejemplo, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea actúan como colegisladores en igualdad de condiciones y deben aprobar un texto idéntico; si persisten discrepancias después de las primeras fases puede convocarse un Comité de Conciliación.

En el Reino Unido, los proyectos deben igualmente ser aprobados en la misma forma por la Cámara de los Comunes y la Cámara de los Lores, aunque el ordenamiento británico contiene mecanismos que, en determinadas circunstancias, limitan la capacidad de la Cámara de los Lores para bloquear legislación.

Aprobación definitiva

Cuando se han completado las deliberaciones y votaciones exigidas, el texto alcanza su aprobación parlamentaria definitiva.

En algunos sistemas esta aprobación basta para que la norma pueda convertirse en ley mediante su publicación. En otros se requiere además la intervención formal del jefe de Estado.

Esta fase puede incluir la sanción, mediante la cual el jefe del Estado presta formalmente su aprobación; la promulgación, que certifica la existencia de la ley y ordena su cumplimiento; y su publicación en un diario oficial.

El alcance de estas facultades varía considerablemente. En algunos regímenes la intervención del jefe del Estado es puramente formal, mientras que en otros puede existir un veto presidencial que el parlamento puede aceptar o intentar superar mediante una nueva votación.

Publicación y entrada en vigor

Una vez completados los requisitos constitucionales, las leyes suelen publicarse en un diario o boletín oficial.

La publicación permite hacer público el contenido de la norma y suele constituir un requisito para su entrada en vigor. La propia ley puede establecer la fecha a partir de la cual será aplicable; de lo contrario, el ordenamiento jurídico puede establecer un plazo general entre la publicación y la entrada en vigor, denominado vacatio legis.

Procedimientos especiales

Los ordenamientos suelen contemplar procedimientos legislativos distintos del procedimiento ordinario.

Entre ellos pueden encontrarse:

procedimientos de urgencia, con reducción de los plazos; procedimientos simplificados o de lectura única; procedimientos específicos para los presupuestos; procedimientos especiales para leyes de determinada jerarquía o materia; procedimientos de reforma constitucional; mecanismos de aprobación mediante comisión; procedimientos que requieren referéndum o intervención directa de los ciudadanos.

Las reglas concretas dependen del sistema constitucional de cada país.

Funciones del procedimiento legislativo

El procedimiento legislativo no tiene únicamente la función de producir normas. Sus diferentes fases permiten someter las propuestas al debate público y parlamentario, incorporar modificaciones, representar distintos intereses políticos y territoriales y proporcionar mecanismos de deliberación y control.

Las comisiones, los debates y las sucesivas lecturas permiten examinar una iniciativa desde perspectivas diferentes antes de su aprobación. En los sistemas bicamerales, la intervención de una segunda cámara añade una nueva instancia de deliberación y revisión.

La existencia de reglas previamente establecidas para la elaboración de las leyes constituye asimismo una garantía del funcionamiento del Estado de derecho, al someter el ejercicio de la potestad legislativa a procedimientos constitucionales y parlamentarios predeterminados.

Ejemplos

Los procedimientos legislativos presentan diferencias importantes entre distintos sistemas políticos.

En los sistemas parlamentarios, como el del Reino Unido, los proyectos de ley pueden iniciarse generalmente en cualquiera de las dos cámaras y deben recorrer sucesivamente varias lecturas y fases de comisión antes de que ambas cámaras acuerden un mismo texto.

En la Unión Europea, el procedimiento legislativo ordinario comienza habitualmente con una propuesta de la Comisión Europea y requiere la aprobación conjunta del Parlamento Europeo y del Consejo. El procedimiento puede comprender hasta tres lecturas y una fase de conciliación.

En España, el procedimiento legislativo estatal se desarrolla en las Cortes Generales y está regulado principalmente por la Constitución y los reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado.

Referencias

Enlaces externos

Procedimiento de aprobación de leyes en el Parlamento del Reino Unido Procedimiento legislativo ordinario de la Unión Europea