Empêchement (droit constitutionnel français)

L’empêchement, en droit constitutionnel français, rend impossible la poursuite d'un mandat ou d'une fonction, dans les plus hautes autorités de l'État, d'une manière temporaire ou définitive. En droit, les cas d'empêchement concernent, au sens large, le président de la République, les candidats à la présidence, le Gouvernement et les membres du Conseil constitutionnel. La pratique montre cependant la difficulté à mettre en œuvre les dispositions prévues par les textes, tandis qu'elle a développé d'autres hypothèses concernant notamment le sort des ministres, qui sont autant de conventions constitutionnellesAprès René Capitant, Pierre Avril montre que le droit constitutionnel ne se réduit pas aux normes écrites (jurisprudence comprise) mais comprend tout autant un certain nombre de normes non-écrites dont l'origine est dans la pratique politique : Les conventions de la Constitution. (Normes non écrites du droit politique), Paris, PUF, coll. Léviathan, 1997.. Subsidiairement, il faut par ailleurs distinguer l'empêchement de l'intérim et de l'incompatibilité (infra).

Empêchement touchant à la présidence de la République

Empêchement électoral du candidat à la présidence thumb|La poursuite ou l'interruption des opérations électorales lors des présidentielles dépendent des différents cas d'empêchement envisagés par la Constitution

L'empêchement électoral vise seulement la situation du candidat à l'élection présidentielle qui se trouve placé dans l'impossibilité de mener campagne ou d'aller jusqu'au bout du processus de l'élection. Cette situation est prévue à l'article 7 de la constitution de la (depuis sa révision en 1976)Loi constitutionnelle no 76-527 du 18 juin 1976 modifiant l'article 7 de la Constitution. et donne lieu à l'intervention du Conseil constitutionnel sur saisine, soit du président de la République, soit du Premier ministre, de l'un des présidents des assemblées, ou de soixante députés ou sénateurs, ou cinq cents personnes ayant qualité pour présenter un candidat.

Trois situations sont à distinguer dans le temps : L'empêchement ou le décès survenant dans les sept jours qui précèdent la date limite de dépôt des présentations des candidatures. Ici, le Conseil constitutionnel apprécie à titre discrétionnaire s'il convient de reporter la date du scrutin et de rouvrir la procédure de présentation des candidats. L'empêchement ou le décès survenant entre la date à laquelle la liste des candidats a été arrêtée et le premier tour du scrutin. Ici le conseil constitutionnel est obligé de reporter l'élection. Reste à apprécier librement le cas intermédiaire d'un candidat qui renoncerait volontairement, comme François Fillon a vainement été incité à le faire par son camp, lors de la présidentielle de 2017, à cause de l'affaire Penelope Fillon.. L'empêchement ou le décès de l'un des deux candidats arrivés en tête à l'issue du premier tour et susceptible de se présenter au second. Le Conseil constitutionnel est obligé de faire recommencer l'ensemble des opérations électorales.

Empêchement du président de la République

L'empêchement rend impossible d'exercer la fonction de président de la République, une fois qu'il a été officiellement constaté par le Conseil constitutionnel.

Selon l'article 7 alinéa 4, pendant l'empêchement, le président intérimaire est privé du recours à la dissolution de l'Assemblée nationale (art. 12) et au référendum (art. 11). En outre, selon l'article 7 alinéa 11, si l'empêchement est définitif, il est impossible de renverser le Gouvernement (articles 49 et 50) ou de réviser la constitution (article 89).

Cette disposition n'a jamais encore été appliquée.

Sources textuelles historiques et actuelles

Cette situation, qui n'a qu'une très lointaine parenté avec la procédure anglo-saxonne de l'Impeachment, apparaît plus ou moins nettement dans les constitutions antérieures. On prévoit seulement les cas de vacance ou de suppléance, pour décès ou démission, dans les constitutions du Directoire et du ConsulatConstitution de l'an III (art. 140); Constitution de l'an VIII (art. 40); Constitution de l'an X (art. 41)., ainsi que dans les lois constitutionnelles de la troisième RépubliqueA l'article 7 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875.. Le terme apparaît explicitement dans la Constitution de 1848 (art. 70) et dans la Constitution de la Quatrième République (art. 41). Il est repris en 1958, sans doute avec un sens élargi approximativement plus proche de la notion anglo-saxonneIl serait plus exact de dire que l’ se retrouvait en France, avant 2007, très partiellement dans cette procédure de l'empêchement, ainsi que, cumulativement, surtout dans celle de la destitution prévue à l'article 68., à l'Article 7 de la Constitution de la Cinquième République française; un sens qu'il a néanmoins sans doute perdu par incidence depuis la réforme constitutionnelle de 2007 concernant les causes de destitution du président de la République.

Cas d'empêchement envisageables

La constitution ne précise pas quelles sont les hypothèses où l'empêchement peut intervenir. Aujourd'hui, les hypothèses traditionnelles doivent être revues à la lumière des incidences de la réforme constitutionnelle de 2007 et de la pratique prévisible.

thumb|170px|Le président Pompidou cacha jusqu'au bout sa maladie aux Français. Son cas mit en lumière les difficultés de mise en œuvre de l'empêchement ainsi que le manque de transparence sur l'état de santé du président

Logiquement, il s'agit de toute cause incompatible avec la poursuite de la fonction. Mais il faut sans doute combiner aujourd'hui cette faculté avec celle de la destitution telle qu'elle apparaît redéfinie par le nouvel article 68 révisé en 2007Loi constitutionnelle -238 du 23 février 2007 portant modification du titre IX de la Constitution. (cf. infra). En tout état de cause, l'empêchement peut être provisoire (on songeait à la maladie grave, l'enlèvement ou la disparition, un long déplacement, etc.) ou définitif (on songeait à la trahison, à la démence, une déchéance physique grave et irréversible, au scandale consécutif, par exemple, à un comportement personnel indigneLa notion de scandale dépend pour beaucoup des circonstances liées à une époque donnée. Par le passé, ni l'affaire des diamants imputée au président Giscard d'Estaing, ni le passé trouble du président Mitterrand (décoré de la francisque, relation avec René Bousquet), ni la mise en cause du président Chirac dans l'affaires d'emplois fictifs liée à son mandat de maire de Paris, n'ont eu assez de retentissement pour que la procédure de l'empêchement soit sérieusement envisagée à l'époque. Aujourd'hui, on pourrait penser, dès lors que désormais la Cour des comptes contrôle les comptes de l'Élysée (depuis 2008), au scandale que représenteraient, éventuellement, des dépenses indues ou utilisées à des fins personnelles (déplacements, séjours, etc.), voire à une affaire de prévarication comme celle qui a poussé le président allemand Wulff à démissionner en février 2012 : Le président allemand Christian Wulff démissionne sur lexpress.fr (consulté le 29 février 2012). Mais tout ceci entrerait plutôt dans le champ de l'article 68 depuis sa révision en 2007 ou une atteinte intolérable aux droits de l'hommeOn pourrait penser au scandale des écoutes téléphoniques de l'Élysée qui semblent avoir été commanditées par le président Mitterrand lui-même dans les années 1980. Mais, aujourd'hui, cela entrerait plutôt, également, dans le champ de l'article 68 depuis sa révision en 2007., etc.). Dans le premier cas il y a seulement intérim, dans le second il y a aussi vacance. Mais il peut s'avérer difficile de savoir, selon la gravité, si l'on est dans l'un ou l'autre cas, par exemple dans l'hypothèse d'un scandale dont serait responsable le président, et à quel moment précis on passe d'un cas à l'autre. En conséquence de quoi le Conseil constitutionnel qui apprécie souverainement la situation dès lors qu'il est saisi, se trouverait devant une double difficulté : déterminer si le président est dans une situation d'empêchement; juger de son caractère définitif, ce qui peut s'avérer encore plus délicat sauf lorsqu'il y a vacance de fait. D'autant que l'incertitude demeure sur le fait de savoir si lorsqu'il est saisi, le Conseil constitutionnel est censé suivre l'évolution de la situation, ou s'il doit à nouveau être saisi comme il est probable pour prononcer l'empêchement définitif après avoir déjà prononcé l'empêchement provisoire.

En pratique, le champ d'intervention serait vraisemblablement réduit : d'abord par la faculté qu'a le président, en cas de scandale, voire de maladie, de démissionner avant que la procédure ne soit enclenchée. L'hypothèse de l'empêchement servirait seulement alors de moyen de pressionOn se rappellera le cas du président Paul Deschanel qui avait démissionné en 1920 après divers événements témoignant de troubles mentaux. À l'inverse, en cas de maladie, la situation s'apprécie vraisemblablement moins à l'égard de l'incapacité éventuelle du président qu'à l'égard des conséquences concrètes qu'a celle-ci sur le fonctionnement de l'État et sur l'image du pouvoir en place. Or, compte tenu du bicéphalisme existant au sommet de l'État, et des articles 20 et 21 de la Constitution qui lui en donne les moyens, on peut penser que le Premier ministre est en mesure de pallier largement les insuffisances éventuelles d'un président diminué et qu'il peut, s'il le souhaite, parfaitement s'en accommoder, voire en tirer profit personnel comme cela semble avoir été le cas d'Édouard Balladur lors de la seconde cohabitationSelon le docteur Gruber, Le grand secret, Plon, 1996, . En outre, la nouvelle formule employée dans l'article 68 de la Constitution, depuis 2007, pour la destitution du président « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » étend le champ traditionnel de la destitution, par la Haute Cour, limité antérieurement à la haute trahison et, concomitamment, réduit celui de l'empêchement. Dans l'hypothèse d'une destitution, le Conseil constitutionnel n'aurait vraisemblablement plus qu'à prendre acte et déclarer la vacance. Cependant, la déclaration d'empêchement peut être le préalable nécessaire à la sérénité du procès. Restent les cas où le président ne pourrait même pas faire illusion et les hypothèses de son absence indéterminée.

Saisine du Conseil constitutionnel

Hors l'hypothèse de la démission ou de la suppléance qu'organiserait lui-même le président qui prévoit une difficulté temporaire, l'empêchement doit être constaté par le Conseil constitutionnelDans les républiques antérieures ce constat était le fait du Parlement, saisi par gouvernement, qui doit statuer à la majorité de ses membres.