Le Pacte national est un projet de constitution élaboré par Philippe d'Orléans, comte de Paris. Rédigé en 1887, il était destiné à devenir la nouvelle constitution de la France en cas de restauration. Il reflétait les idées constitutionnelles du comte de Paris et traduisait l'évolution de sa pensée personnelle.

Deux originalités de ce projet de celui que ses partisans reconnaissaient comme le « roi de France Philippe VII » peuvent être soulignées : En premier lieu, l'introduction d'un parlementarisme rationalisé, série d'instruments destinés à empêcher les Chambres, sous l'emprise exclusive des partis, de contraindre l'exécutif à l'impuissance, tout en préservant les droits de la représentation nationale ; En second lieu, l'instauration d'un contrôle de constitutionnalité des lois, assuré par un organe juridictionnel spécifique composé des plus hauts magistrats de l'ordre judiciaireDaniel de Montplaisir, Louis XX, petit-fils du roi Soleil, éd. Jacob-Duvernet, juin 2011, ..

Ce projet de Pacte national empruntait conjointement au légitimisme, à l’orléanisme, au bonapartisme. Au légitimisme, le comte de Paris apportait la réaffirmation de la primauté du droit historique, l'éloge de la technique associative, un souci des questions sociales et l'importance accordée à l'éducation religieuse ; à l'orléanisme, il offrait la mise en place d'un parlementarisme dualiste, la conciliation affichée de l'ordre public et des libertés constitutionnellement garanties ; au bonapartisme, il concédait le suffrage universel sans entrave, y compris sous la forme plébiscitaireDaniel de Montplaisir, Louis XX, petit-fils du roi Soleil, éd. Jacob-Duvernet, juin 2011, ..

Contexte

Formé par le juriste Camille Dareste de la ChavanneÉtienne Allaire, Souvenirs d'un vieux précepteur, Lamulle et Poisson, ., le prince a conservé au long de sa vie un intérêt pour les questions législatives et administrativesHervé Robert, Les princes d'Orléans, Une famille en politique, éd. Economica, 2007, .. Alors qu'il était en France, le comte de Paris ne souhaitait pas intervenir directement dans le début public. Ce n'est qu'à partir de sa Protestation du , en réponse à la loi d'exil, que le comte de Paris indiqua ses intentions en vue d'instaurer une « monarchie traditionnelle par son principe, moderne par ses institutionsHervé Robert, Les princes d'Orléans, Une famille en politique, éd. Economica, 2007, . ». En effet, durant l'été 1886, depuis sa résidence de Sheen House, à l'ouest de Londres, le comte de Paris forma donc un comité d'union royaliste, dit « conseil des Sept », composé à la fois de collaborateurs personnels, comme Émile Bocher, Ferdinand Duval et Lambert de Sainte-Croix, de personnalités proches de l'ancien orléanisme, comme les ducs d'Audiffret-Pasquier et de Broglie, et de légitimistes ralliés, comme Cazenove de Pradines, ancien collaborateur du « comte de Chambord », ou le duc de La Rochefoucauld-BisacciaDaniel de Montplaisir, Louis XX, petit-fils du roi Soleil, éd. Jacob-Duvernet, juin 2011, p. 302.. Le prince demanda à ce comité de l'aider à préparer un programme politique.

Le comte de Paris entend faire savoir que la monarchie peut être fidèle à sa tradition historique, permettre un gouvernement fort tout en étant compatible avec un ordre égalitaire et démocratique : « Il faut prouver que la monarchie, fidèle à ses anciennes traditions, sera un gouvernement fort, démocratique, égalitaire. Pour cela il faut lui dire ce qu’elle sera et ce qu’elle ne sera pasArchives nationales, 300 AP III 615, note de la main du comte de Paris, s.d. avril ou mai 1887. ».

Le comte de Paris publia le ses Instructions aux représentants du parti monarchique en France : il cherchait à réconcilier deux légitimités, celle, historique, de la royauté et celle, démocratique, de la souveraineté nationale. Il s'agissait d'expliquer aux royalistes la méthode pour rétablir la monarchie et l'organisation des pouvoirs publics qui en résulteraitDaniel de Montplaisir, Louis XX, petit-fils du roi Soleil, éd. Jacob-Duvernet, juin 2011, ..

Sur le premier point, le comte de Paris récusait tout recours à la force ou aux conspirations. Le suffrage universel et la démocratie ne sauraient être remis en cause et ils devraient accompagner la restauration, soit par la voie d'une assemblée constituante, soit par un vote populaire, le comte de Paris préférant cette formule, « plus solennelle et [convenant] mieux à un acte qui ne doit pas se renouvelerDaniel de Montplaisir, Louis XX, petit-fils du roi Soleil, éd. Jacob-Duvernet, juin 2011, . ». Dans son texte, le prince présente la monarchie comme reposant « sur une base plus ferme et plus large qu'une simple prise de possession du pouvoir ou qu'une délégation de souveraineté du nombre ».

Sur le second point, les instructions débouchent sur l'évocation d'un Pacte national renouvelant celui qui fut conclu aux premières heures du royaume de France et servant de nouvelle constitution, composée d'un préambule et de trois articles organiques. Ce texte rédigé de la main du prince est conservé dans les archives de la « Maison de France »Archives nationales, 300 AP III, 648. et est resté longtemps inédit.

Ayant perçu que le parlementarisme oligarchique que représentait l'orléanisme ne pouvait fonctionner avec le suffrage universel, le comte de Paris ne songea pas à tenter la simple greffe du fonds doctrinal orléaniste sur la tradition du « comte de Chambord » dont il se voulait l'héritier ; il avait mené une réflexion constitutionnelle originale avec le souci constant d'élaborer une doctrine à la fois fidèle au principe monarchique et adaptée à l'état politique et social de la France moderne.

Contenu Le Pacte national s'organise en trois actes organiques précédés d'un préambule. Le premier traite de l'institution monarchique, le deuxième des lois constitutionnelles et particulièrement du pouvoir législatif, le troisième est consacré aux lois ordinaires et énonce les principes de protection des libertés constitutionnelles, définies à l'avant-dernier paragraphe du précédent et auxquels le législateur devra se conformerHervé Robert, Les princes d'Orléans, Une famille en politique, éd. Economica, 2007, p. 378-379..

Préambule Le préambule expose les fondements de la monarchie capétienne qu'il s'agit de refonder. Ces fondements sont historiques procédant d'un « pacte antique, grâce auquel s'est constituée, depuis son origine, la nationalité françaiseLouis-Philippe-Albert d'Orléans, comte de Paris, La Monarchie française : lettres et documents, Paris, Nouvelle Librairie nationale, 1907, p. 153-162. ». Selon le préambule, il s'agit de clore l'« ère des révolutions » tout en consacrant toutes les conquêtes sociales réalisées depuis 1789, ce qui rend nécessaire de renouveler la convention immémoriale entre le peuple français et la « maison de France » représentée par son chef. Se plaçant dans la filiation des royalistes nationaux réunis sous la monarchie de Juillet autour de la Gazette de France et de l'abbé de Genoude, il retient pour renouveler ce pacte la consultation directe des électeurs inscrits sur les listes électorales républicaines, plutôt que la médiation d'une assemblée constituanteHervé Robert, Les princes d'Orléans, Une famille en politique, éd. Economica, 2007, p. 379..

Premier article organique Fondements historique et contractuel de la monarchie Le premier acte organique énonce : « Le Peuple français reconnaît et sanctionne les droits historiques de la Maison de France. » Le consentement populaire vaut adhésion à un ordre monarchique préexistant. Le roi tire son autorité d'un droit historique antérieur au Pacte national. L'héritier de la couronne devient roi dès la mort de son père et non après prestation de serment conformément au principe de l'instantanéité de la succession royale, posé dès les premières années du Hervé Robert, Les princes d'Orléans, Une famille en politique, éd. Economica, 2007, p. 380.. Le premier article définit la « Maison de France » comme la descendance française d'Henri IV et en exclut les Bourbons d'Espagne.

Ce schéma original n'a rien à voir avec la constitution de 1791, qui subordonnait le roi à la loi et le plaçait en simple représentant de la nation souveraine. Cependant, il se distingue également de la Charte de 1814, concession octroyée par le roi à la nation et à laquelle celle-ci n'a pas été associée. Louis XVIII ne souhaitait pas substituer la charte aux lois fondamentales du royaume toujours en vigueur. En effet, le comte de Paris précise dans le Pacte national la règle de succession royale et définit un domaine privé du monarque en contradiction avec le principe de dévolution du patrimoine personnel du prince au domaine de la CouronneHervé Robert, Les princes d'Orléans, Une famille en politique, éd. Economica, 2007, p. 380-381..

Le Pacte national est conforme à la conception traditionnelle de la monarchie française en ce qu'elle pose la préexistence de la légitimité des droits de la Maison de France tout en procédant d'un processus contractuel comme son nom l'indiqueHervé Robert, Les princes d'Orléans, Une famille en politique, éd. Economica, 2007, p. 381., innovation par rapport à cette tradition. L'intervention du « Peuple français » dans le processus constituant marquait la reconnaissance de sa spécificité et de sa singularité vis-à-vis du roi. Le Pacte national n'instaurait donc pas une monarchie pure, telle que Carré de Malberg l'avait entendueJoseph Barthélémy, « Les théories royalistes dans la doctrine allemande contemporaine », Revu du Droit public, 1905, t. XXII, p. 717-758..

Le roi Le chef de l'État qui porte le titre de « Roi de France et d'Algérie », est la clef de voûte de la monarchie restaurée selon le Pacte national. Il détient le plus grand pouvoir dans l'État dans toutes les branches de la puissance publiqueHervé Robert, Les princes d'Orléans, Une famille en politique, éd. Economica, 2007, p. 382.. Dans le Pacte national, la responsabilité ministérielle sous-entend sinon l'irresponsabilité royale, du moins son inviolabilité. Le roi : exerce le pouvoir exécutif « avec le concours et par l'intermédiaire des ministres qu'il a choisis » ; peut dissoudre les deux chambres ; déclare la guerre et conclut les traités.

Deuxième acte organique Le deuxième article est consacré au pouvoir législatif, qui appartiendrait concurremment à la Couronne, à une Chambre des députés élue au suffrage universelle et à un Sénat réunissant les représentants des grandes forces et des grands intérêts sociaux. La notion de Couronne désigne conjointement le roi et ses ministres.

Pour ne pas affaiblir l’autorité royale, le Pacte national ne prévoit pas de règles de collégialité des décisions gouvernementales, de solidarité et d’automaticité de la responsabilité ministérielle, caractéristique d’un pur régime parlementaire. La couronne, exerce le pouvoir législatif, dispose d'une initiative des lois générales et peut empêcher tout texte qui ne lui conviendrait pas.

Les Instructions avaient condamné le parlementarisme républicain livré à l’ « influence abusive d’une seule chambre omnipotente », facteur d’une instabilité gouvernementale préjudiciable au pays et promis des ministres politiquement « responsables (…) devant les trois pouvoir investis de la puissance législative ». Le comte de Paris entendait donc restaurer le parlementarisme dualiste et il prévoyait une responsabilité collective ou individuelle selon les circonstancesHervé Robert, Les princes d'Orléans, Une famille en politique, éd. Economica, 2007, p. 388..

Le Sénat