La loi sur les consultations populaires non référendaires et d'autres formes de participation civique (en catalan ) est une loi adoptée par le Parlement de Catalogne, promulguée le . Elle permet à la Généralité de Catalogne de consulter les citoyens par la convocation d'un vote sans valeur contraignante, et réglemente d'autres mécanismes de démocratie participative.
La loi est adoptée par le Parlement le , à une large majorité de 106 voix « pour », 28 voix « contre », avec le soutien de Convergence et Union (CiU), Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), le Parti des socialistes de Catalogne (PSC), Iniciativa per Catalunya Verds - Esquerra Unida i Alternativa (ICV-EUiA) et la Candidature d'unité populaire (CUP). Elle vise à donner un cadre légal à la consultation d'autodétermination prévue par la majorité indépendantiste en . Elle est contestée par le gouvernement espagnol et partiellement annulée par le Tribunal constitutionnel en .
Contexte Contexte juridique Les consultations populaires sont régies par l'article 122 du statut d'autonomie de 2006, qui donne compétence exclusive à la Généralité pour « établir le régime juridique, les modalités, la procédure, la réalisation et la convocation, par la Generalitat elle-même ou par les entités locales, dans le domaine de leurs compétences, d’enquêtes, d'audiences publiques, de forums de participation et de tout autre instrument de consultation populaire, exception faite de ce qui est prévu à l'article 149.1.32 de la Constitution. » Text de l'Estatut aprovat el 2006, gouvernement de Catalogne.. Dans sa , le Tribunal constitutionnel a déclaré l'article 122 conforme à la Constitution dans son interprétation la plus restrictive, qui prive la Généralité de toute compétence en matière de référendum, réservé exclusivement à l'État central Josep M. Castellà Andreu, Esther Martín Núñez, « Les competències. Competència en matèria de consultes populares », Revista catalana de dret public, 2010..
Sur le fondement de l'article 122 du Statut, le Parlement de Catalogne a adopté en le projet de du deuxième gouvernement tripartite de José Montilla. La loi permet l'organisation par la Généralité de consultations populaires ayant le caractère de référendum consultatif, avec l'autorisation préalable du gouvernement central « El parlament aprova la llei de consultes populars amb l'únic suport del tripartit », VilaWeb, 10 mars 2010.. En , le gouvernement espagnol de José Luis Rodríguez Zapatero a exercé un recours contre cette loi devant le Tribunal constitutionnel : après la décision du Tribunal sur le statut d'autonomie, il considérait que la loi violait les compétences exclusives de l'État en matière de référendum. Le Tribunal constitutionnel a suspendu la loi en , puis levé cette suspension en , sans se prononcer sur le fond du litige « El Constitucional "aixeca" la suspensió de la llei sobre consultes populars de Catalunya », 324, 17 juin 2011..
Le gouvernement d'Artur Mas, investi en , a souhaité réformer la loi sur les consultations populaires de 2010 pour permettre l'organisation de consultations non référendaires sans l'accord de l'État central. Le projet de loi est examiné par le Parlement en 2012, mais la procédure est interrompue par la dissolution du Parlement en octobre de la même année « Ley catalana de referéndum vigente y ley de consultas pendiente », El País, 26 septembre 2012.. Les consultations populaires non référendaires se distinguent des référendums consultatifs par des règles différentes de la procédure référendaire : ainsi, le corps électoral ne s'appuie pas sur les listes électorales officielles, mais sur un registre tenu par la Généralité, et l'âge requis pour participer est abaissé de dix-huit à seize ans « Tot el que volíeu saber sobre la llei de consultes que ha de donar cobertura al 9-N », Ara, 16 juillet 2014..
Situation politique La question de l'avenir institutionnel de la Catalogne occupe le centre du débat politique depuis la qui a annulé une partie du statut d'autonomie de 2006, et l'indépendantisme rencontre un succès grandissant. En 2010 et 2012, les manifestations réclamant l'indépendance ont rassemblé 1,5 million de personnes. Après s'être heurté au refus du gouvernement espagnol d'accorder une plus grande autonomie financière à la Généralité de Catalogne, le président Artur Mas a dissous le Parlement en et s'est engagé en faveur de la création d'un État indépendant « Catalogne : le virage indépendantiste », Le Monde, 25 novembre 2012..
Les élections anticipées du 25 novembre 2012 ont donné une majorité relative à Convergence et Union (CiU), la fédération de partis dirigée par le président sortant. Celui-ci a conclu une alliance avec le parti indépendantiste de gauche Esquerra Republicana de Catalunya (ERC). Leur programme de gouvernement commun, dénommé Pacte pour la liberté, prévoit de mener un processus souverainiste qui doit aboutir à un vote d'autodétermination en 2014 « La Catalogne trace sa route vers l'indépendance », Le Figaro, 19 décembre 2012.. Il commence par l'adoption par le Parlement de Catalogne de la déclaration de souveraineté lors de sa première réunion ordinaire le « El Parlament aprueba por amplia mayoría la declaración soberanista », El País, 23 janvier 2013..
L'exercice du droit à l'autodétermination peut prendre la forme d'un référendum contraignant avec l'accord du gouvernement central, ou d'une simple consultation des électeurs régie par la loi catalane. Le principe de l'autodétermination est rejeté par le gouvernement de Mariano Rajoy ; le gouvernement catalan prévoit donc d'adopter une loi sur les consultations populaires pour donner un cadre légal à son projet de consultation « CiU i ERC tanquen un acord de governabilitat que estableix la consulta en el 2014 », 324, 20 décembre 2012..
Adoption de la loi Proposition de loi L'adoption d'une loi sur les consultations populaires non référendaires est annoncée en par les deux partis de la majorité parlementaire, Convergence et Union (CiU) et Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), pour permettre d'organiser légalement un vote d'autodétermination sans l'accord du gouvernement espagnol. Ils proposent de confier l'élaboration de la proposition de loi à une commission de rédaction conjointe et de reprendre le projet commencé au cours de la législature précédente « CiU i ERC es posen les piles per la consulta sobiranista », Nació Digital, 5 février 2013.. Ils sont soutenus par le Parti des socialistes de Catalogne (PSC) et la Candidature d'unité populaire (CUP). Iniciativa per Catalunya Verds - Esquerra Unida i Alternativa (ICV-EUiA) refuse de se joindre à l'initiative pour protester contre le refus de la majorité de créer une commission parlementaire sur le droit à l'autodétermination, mais accepte de contribuer à l'élaboration du texte « CiU, ERC, PSC i CUP registren la ponència de la llei de consultes », Nació Digital, 13 février 2013.. Les partis d'opposition unionistes, le Parti populaire catalan (PPC) et Ciutadans (C's), sont hostiles au projet « PP i C's, contra la llei de consultes », Nació Digital, 12 mars 2013..
La commission de rédaction conjointe est créée le . Elle s'attache à garantir la sécurité juridique du processus souverainiste « Mas acelera el plan soberanista por el recurso al Constitucional de Rajoy », El País, 6 mars 2013.. Le PSC participe à ses travaux, mais conteste que la loi puisse être utilisée pour la consultation d'autodétermination : il soutient l'initiative dans la mesure où la loi permettra d'organiser des consultations populaires sur d'autres sujets « Navarro rechaza utilizar la ley de consultas para el referéndum catalán », El País, 7 mars 2013.. La proposition de loi est déposée le , signée par les cinq groupes participants : CiU, ERC, le PSC, ICV-EUiA et la CUP « PP i Ciutadans es marginen de la llei de consultes », Nació Digital, 19 mars 2013.. Elle est enregistrée par le bureau du Parlement une semaine plus tard « La Mesa del Parlament admet a tràmit la proposició de llei de consultes », El Punt Avui, 26 mars 2013..
La proposition de loi est débattue par le Parlement en séance plénière le . Les amendements de rejet proposés par le PPC et Ciutadans sont repoussés par 104 voix sur 135 « El Parlament aprueba el impulso de ley de consultas no refrendatarias », La Vanguardia, 22 mai 2013..
Examen en commission L'examen de la proposition par la commission des affaires institutionnelles commence en . Le Parlement engage la procédure d'urgence dans le but d'adopter définitivement le texte avant la fin de l'année « La llei per a la consulta, a tot gas », Nació Digital, 22 juillet 2013.. Ciutadans se retire de la discussion au cours de la procédure, en accusant les partis de la majorité de faire de la proposition « un alibi politique pour contourner la Constitution » « C's abandona la ponència de la llei de consultes perquè no vol ser “còmplice de la coartada separatista” », El Punt Avui, 31 octobre 2013..
En , le président Artur Mas annonce que la consultation d'autodétermination aura lieu le , avec le soutien des autres partis favorables à l'autodétermination « La independència es podrà votar », El Punt Avui, 13 décembre 2013.. L'adoption de la loi sur les consultations populaires non référendaires est reportée à , afin que le gouvernement soit en mesure de convoquer la consultation immédiatement après la promulgation de la loi, en évitant qu'elle ne soit suspendue par le Tribunal constitutionnel « La llei de consultes, passat l'estiu », El Punt Avui, 6 février 2014..
Les travaux parlementaires sont interrompus tandis que le gouvernement explore la possibilité d'organiser un référendum contraignant avec l'autorisation du gouvernement central. Le Parlement de Catalogne adopte le une résolution demandant au Congrès des députés espagnol de transférer à la Généralité la compétence de convoquer un référendum « La Catalogne souhaite un référendum sur l'indépendance », L'obs, 16 janvier 2014.. Le gouvernement espagnol s'oppose à cette demande, qui est rejetée par le Congrès des députés le à une large majorité « Indépendance de la Catalogne : le refus des députés espagnols », Le Monde, 9 avril 2014..
La proposition de loi est relancée après ce refus, pour que la consultation d'autodétermination ait lieu à la date prévue selon la loi catalane et sans l'accord du gouvernement central « Artur Mas: “El proceso sigue” », El País, 8 avril 2014.. Le texte est examiné par les rapporteurs entre avril et « El Parlament reactivará la ponencia de la Ley de consultas después de Semana Santa », ABC, 10 avril 2014. « La llei de Consultes, enllestida », Nació Digital, 11 juillet 2014.. La commission des affaires institutionnelles adopte la proposition de loi le ; CiU, ERC, le PSC, ICV-EUiA et la CUP votent « pour », le PPC et Ciutadans votent « contre » « La ley de consultas supera el penúltimo trámite parlamentario », El Periódico, 16 juillet 2014.. La proposition est ensuite transmise pour avis juridique au , qui conclut à la conformité de l'intégralité du texte à la Constitution et au Statut « El Consell de Garanties Estatutàries valida la ley catalana de Consultas », La Vanguardia, 22 août 2014..
Adoption et promulgation vignette|Vote de la loi sur les consultations populaires non référendaires, 19 septembre 2014.
Le Parlement de Catalogne convoque une session plénière extraordinaire, tandis que le gouvernement espagnol prépare un conseil des ministres extraordinaire pour saisir le Tribunal constitutionnel dès la promulgation de la loi et empêcher qu'elle soit exécutée « El Gobierno prepara un consejo extraordinario para frenar la consulta », 17 septembre 2014..