La loi de mesures de protection du droit au logement des personnes en risque d'exclusion résidentielle (en catalan ) est une loi adoptée par le Parlement de Catalogne, promulguée le . Elle vise à contourner la suspension partielle de la loi de mesures urgentes sur le logement de 2015 par le Tribunal constitutionnel, pour protéger les personnes menacées de perdre leur logement.
La loi de mesures urgentes sur le logement et la précarité énergétique du , issue d'une initiative législative populaire, a mis en place plusieurs dispositifs de lutte contre les expulsions de logement, qui ont été suspendus en par le Tribunal constitutionnel à la demande du gouvernement espagnol. La loi de protection du droit au logement remplace les articles suspendus par des mécanismes alternatifs : elle crée une nouvelle procédure de médiation dans les situations de surendettement, rétablit l'obligation pour les grands propriétaires de proposer un loyer social aux familles vulnérables avant de les expulser, et permet aux municipalités de recourir à l'expropriation temporaire des logements vides détenus par les banques pour augmenter le parc de logements sociaux. Elle est adoptée par le Parlement de Catalogne le à l'unanimité.
Contexte Contexte social et politique L'éclatement de la bulle immobilière espagnole en 2008 a débouché sur . De nombreuses personnes ont été dans l'incapacité de rembourser leur emprunt immobilier, et . En Catalogne, ménages sont expulsés de leur logement en 2012 « Catalunya és la comunitat que registra més desnonaments », El Periódico, 22 mars 2013.. Ils sont à nouveau 16 008 ménages expulsés en 2013, et 15 606 en 2014 « Augmenten fins a un 20% els desnonaments hipotecaris executats pels jutjats de Girona i Barcelona durant el 2014 », La Vanguardia, 13 mars 2015..
Le gouvernement d'Artur Mas, investi en et formé par les nationalistes de centre-droit de Convergence et Union (CiU) avec le soutien sans participation d'Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), est confronté aux conséquences de la crise économique. Il a amorcé une politique de lutte contre la spéculation immobilière, en réglementant les contrats hypothécaires dans la loi de modification du Code de la consommation du , en créant un impôt sur les logements vides détenus par les établissements financiers par la loi du 21 juillet 2015, et en encadrant l'activité des fonds vautours qui achètent les logements de familles expulsées à des fins spéculatives. Il a également mis en place des mesures d'aide aux ménages souffrant de précarité énergétique. Cependant, les associations de défense des personnes expulsées, notamment la Plateforme des victimes du crédit hypothécaire (PAH), considèrent que la politique du gouvernement est insuffisante pour résoudre la crise du logement « La ILP catalana pel dret a l'habitatge i contra la pobresa energètica penja del suport de CiU », El Diario, 9 avril 2015..
La politique du gouvernement catalan s'est heurtée à l'hostilité du gouvernement espagnol, qui conteste systématiquement les mesures de lutte contre les expulsions de logement et la précarité énergétique devant le Tribunal constitutionnel. Le décret-loi sur la précarité énergétique est suspendu en par le Tribunal constitutionnel, ce qui paralyse son application « El TC suspende temporalmente la reforma del Código de Consumo de Catalunya », La Vanguardia, 22 octobre 2014., puis annulé en « El Constitucional anul·la el restrictiu decret català contra la pobresa energètica », El Periódico, 8 avril 2016.. La loi de modification du Code de la consommation est partiellement contestée par le gouvernement espagnol, et également suspendue en « El TC suspèn cautelarment una part de la Llei del codi de consum sobre protecció desnonaments i pobresa energètica », VilaWeb, 7 octobre 2015.. Cette stratégie est critiquée en Catalogne, et, dans un contexte de débat sur le droit à l'autodétermination, alimente l'indépendantisme catalan « Una flama que no s'encén », El Periódico, 25 octobre 2015..
La loi de mesures urgentes sur le logement et sa suspension
En , la Plateforme des victimes du crédit hypothécaire (PAH) est à l'origine d'une initiative législative populaire (ILP) pour lutter contre les expulsions de logement au niveau de l'État espagnol, qui recueille 1,4 million de soutiens « La iniciativa popular para la dación en pago recoge casi un millón y medio de firmas », El Mundo, 8 avril 2013.. Le Parti populaire, qui détient la majorité absolue au Congrès des députés, modifie le contenu du texte, et approuve en une réforme très éloignée de l'initiative législative populaire « El PP aprueba solo la ley de desahucios tras intentar atraer a algún grupo », El País, 18 avril 2013.. Les auteurs de l'initiative estiment que leur proposition a été dénaturée « La PAH toma la decisión simbólica de retirar la ILP por la dación en pago », El Diario, 18 avril 2013..
Un an après cet échec, les mouvements de lutte contre les expulsions et la pauvreté déposent une initiative législative populaire au niveau catalan, dans le but de faire adopter par le Parlement de Catalogne les mesures repoussées par le Congrès des députés. L'initiative est portée par un collectif d'associations conduit par la Plateforme des victimes du crédit hypothécaire, avec l'Aliança contra la pobresa energètica et l' « La PAH impulsa una nova ILP pel dret a l'habitatge i contra la pobresa energètica a nivell català », El Diario, 10 juillet 2014.. Elle recueille 143 380 signatures en quatre mois, soit presque le triple des 50 000 soutiens exigés, et est déposée au Parlement en « Entregan más de 143.000 firmas contras los desahucios y la pobreza energética », El Mundo, 28 mai 2015..
La proposition débouche sur la loi de mesures urgentes sur le logement et la précarité énergétique, adoptée par le Parlement de Catalogne à l'unanimité le , après un examen en temps record de deux semaines, lors de la dernière session plénière avant la dissolution du Parlement « Aprobada por unanimidad la ILP sobre la falta de vivienda y la pobreza », La Vanguardia, 23 juillet 2015.. Elle prévoit quatre ensemble de mesures « Els 5 punts clau de la llei 24/2015 que estudiarà el TC »], Ara, 29 avril 2016. : Elle crée un mécanisme de « deuxième chance » pour les personnes surendettées, qui passe par une procédure de médiation avec leurs créanciers, et, en cas d'échec de celle-ci, la possibilité donnée au juge d'annuler les dettes restantes après la liquidation des actifs du débiteur ; Elle donne aux grands propriétaires de logement l'obligation de proposer un loyer social aux ménages vulnérables avant de les expulser ; Elle introduit des mesures de lutte contre la précarité énergétique, notamment le principe de précaution qui interdit aux fournisseurs de couper l'eau, l'électricité ou le gaz aux personnes vulnérables sans avertir préalablement les services sociaux ; Pour reloger les personnes expulsées, elle permet aux municipalités d'obtenir la cession forcée des logements vides détenus par les établissements financiers.
Entrée en vigueur en , la loi de mesures urgentes sur le logement et la précarité énergétique permet rapidement de réduire le nombre d'expulsions de logement, et de diminuer de 32 000 le nombre de coupures d'énergie et d'eau aux personnes vulnérables « La ley contra los desahucios que ha salvado a más de 30.000 personas », La Vanguardia, 28 avril 2016.. Cependant, elle rencontre l'opposition du gouvernement espagnol qui, malgré les demandes répétées du gouvernement catalan, décide de contester la loi devant le Tribunal constitutionnel en . Le recours partiel concerne l'essentiel des mesures de lutte contre les expulsions, mais pas l'article sur la précarité énergétique « Moncloa desatén la Generalitat i recorre al TC aspectes clau de la llei de pobresa energètica i habitatge », 324, 30 avril 2016..
Le recours devant le Tribunal constitutionnel suscite l'indignation générale en Catalogne. Le nouveau président Carles Puigdemont convoque le un sommet politique et social au Palais de la Généralité. La réunion met en évidence le front commun entre le gouvernement, les partis politiques, les municipalités et les entités sociales pour défendre la loi contestée. Il annonce que le gouvernement va présenter un nouveau projet de loi pour « laisser sans effets pratiques la suspension » en remplaçant les articles contestés « Puigdemont reúne en Palau un ‘frente común’ por los “derechos sociales” », La Vanguardia, 4 mai 2016.. Le à Barcelone, une manifestation contre la suspension de nombreuses lois sociales catalanes par le Tribunal constitutionnel rassemble plusieurs dizaines de milliers de personnes, qui revendiquent les droits sociaux et nationaux des Catalans « Derechos sociales y nacionales convergen en la protesta en Barcelona contra el TC », Público, 29 mai 2016..
Le Tribunal constitutionnel suspend les articles contestés de la loi de mesures urgentes sur les expulsions et la précarité énergétique le , pour une durée de cinq mois « El Tribunal Constitucional suspèn part de la llei catalana contra la pobresa energètica », El Periódico, 31 mai 2016.. En , il décide de maintenir la suspension, au motif que la loi est préjudiciable aux établissements financiers « El Constitucional manté la suspensió de la llei catalana antidesnonaments », El País, 30 septembre 2016..
Adoption Projet de loi Après l'annonce du président Carles Puigdemont le , la rédaction du nouveau texte commence dès le lendemain, afin d'adopter la nouvelle législation le plus vite possible « La Generalitat impulsa una nueva ley de pobreza energética para evitar al TC », La Vanguardia, 3 mai 2016.. Entre mai et , plus d'une dizaine de réunions de travail sont organisées entre le gouvernement, les municipalités et les entités sociales « Front comú per esquivar la suspensió constitucional de la llei antidesnonaments », El Periódico, 29 juillet 2016.. Le groupe de travail parvient à un accord entre le gouvernement, la mairie de Barcelone, les deux associations de municipalités, l' (ACM) et la (FMC) et les représentants des avocats en . Les auteurs de l'ILP, notamment la Plateforme des victimes du crédit hypothécaire (PAH), se désolidarisent du texte après avoir participé à sa rédaction, car ils estiment que les mesures proposées sont en recul par rapport à la loi suspendue « Acord entre Govern i municipis per a una nova llei d’habitatge », Ara, 14 juillet 2016..
L'avant-projet de loi est présenté lors d'un deuxième sommet politique et social convoqué par le président Carles Puigdemont au palais de la Généralité, le , jour du premier anniversaire de la promulgation de la loi de mesures urgentes sur le logement et la précarité énergétique. Trois mois après le premier sommet qui avait lancé le processus législatif, le gouvernement, les partis politiques, les municipalités et entités sociales catalanes réaffirment leur volonté d'approuver une nouvelle loi pour garantir le droit au logement et protéger les personnes vulnérables.
Le projet de loi adopté par le conseil exécutif le . La conseillère à la gouvernance, aux administrations publiques et au logement, Meritxell Borràs, déclare que le projet est « une réponse que nous faisons, en tant que pays » aux attaques de l'État espagnol, et que le texte est « juridiquement impeccable », de sorte que le gouvernement espagnol ne puisse pas le contester à moins de recourir à des « arguments politiques » « El Govern aprova la llei antidesnonaments que esquiva la suspensió del TC », La Vanguardia, 4 octobre 2016..
La stratégie du gouvernement consiste à contourner la suspension par le Tribunal constitutionnel en concevant des mécanismes juridiques alternatifs à ceux qui ont été suspendus. Trois points sont ainsi reformulés « L'estratègia del Govern per evitar la suspensió de la nova llei antidesnonaments », Nació Digital, 4 octobre 2016. :