La paradiplomatie désigne l’engagement des entités gouvernementales infranationales (États fédérés, régions, etc.) dans les affaires internationales. Ce phénomène comprend plusieurs pratiques, telles que le jumelage de villes, la création de réseaux de coopération transnationaux et la participation aux sommets internationaux. La conduite de la paradiplomatie répond aux effets de la mondialisation. Les gouvernements subétatiques exercent une influence croissante sur la scène internationale, en établissant des liens transnationaux et en développant une politique étrangère qui leur est propre.
La paradiplomatie diffère de la diplomatie conventionnelle. Par définition, elle peut être parallèle, coordonnée ou bien complémentaire à celle de l’État central. Dans certains cas, comme celui du Québec et de l’Écosse, la conduite de la paradiplomatie peut être également conflictuelle avec la politique étrangère de l’État central. Elle s’étend également aux niveaux inférieurs (départements et villes), en raison de leur implication croissante à l'échelle internationale. La paradiplomatie illustre la montée en puissance des acteurs infranationaux dans un monde de plus en plus interconnecté.
Le terme « paradiplomatie » est principalement utilisé en français pour désigner la politique étrangère de la province de Québec, il est moins répandu en France et en Europe, où les expressions « coopération décentralisée » et "Action Extérieure des Collectivités Territoriales" sont préférées. Le terme peut être remplacé par l’expression « diplomatie régionale subétatique », « diplomatie à paliers multiples » ou bien par l’expression anglophone « ». La multiplicité des expressions associées à ce concept témoigne d’une fragmentation et d’un manque de clarté sur la terminologie. Cette situation est due en partie aux nombreux débats académiques sur le sujet et aux particularités propres aux différents gouvernements subnationaux.
Définition Le terme combine le mot grec « para » (παρα) et « diplomatie » pour désigner des actions menées parallèlement, en marge ou en dépit de la diplomatie de l’État central. Le terme a été utilisé et défini pour la première fois par les auteurs Ivo Ducachek et Payanotis Soldatos dans les années 1980. La paradiplomatie réfère à l’ensemble des activités internationales menées par des gouvernements infranationaux ou non centraux, telles que la représentation, la négociation et la défense de leurs intérêts auprès d’acteurs étrangers. Ces acteurs incluent non seulement des États souverains, mais aussi des États fédérés, des organisations non gouvernementales ou des entités du secteur privéStephane Paquin, « Federalism, Paradiplomacy and Foreign Policy: A Case of Mutual Neglect », International Journal, vol. 22, no 2, 2017. La paradiplomatie, bien qu’elle partage des similitudes avec la diplomatie des États centraux, se distingue par l’absence de reconnaissance juridique internationale des gouvernements infranationaux. Cette absence limite leur participation officielle aux organisations internationales et leur capacité à signer des traités, à quelques exceptions près. Les gouvernements subétatiques participent souvent à la négociation internationale et au travail d'une organisation internationale, mais au sein de la délégation nationale – dans le cas du Québec, au sein de la délégation officielle canadienne.
La paradiplomatie s’intéresse à plusieurs domaines des relations internationales : l’économie, la coopération internationale, la promotion de la langue, la technologie, l'énergie, l'environnement, l'éducation, l'immigration, la mobilité de la main-d’œuvre, les relations multilatérales, le développement international et les droits de la personne.
En raison de leur éloignement des contraintes économiques et politiques directement liées aux prises de position sur la scène internationale, les gouvernements subnationaux bénéficient d'une plus grande marge de manœuvre dans ce domaine. Par exemple, ces gouvernements peuvent se positionner fermement sur le non-respect des droits de la personne ou sur des enjeux environnementaux. D'ailleurs, la province canadienne de l’Ontario a porté la question des pluies acides devant les tribunaux américains. Depuis 1973, l’initiative de la Conférence annuelle des gouverneurs de la Nouvelle-Angleterre et des premiers ministres de l'Est du CanadaNEG-ECP) rassemble les États subnationaux provenant de plusieurs pays sur des questions environnementales.
Le concept de paradiplomatie doit être distingué du concept de « protodiplomatie » et de « diplomatie parallèle ». La protodiplomatie désigne les méthodes internationales visant à promouvoir la reconnaissance diplomatique et à préparer l’émergence d’un pays souverain. Elle se produit à un stade politique transitoire. Ce concept peut définir la stratégie du gouvernement catalan en 2017 ou encore du gouvernement du Québec précédent le référendum de 1995 sur la souveraineté. La notion de diplomatie parallèle (en anglais ) concerne l'intervention dans le champ diplomatique d'entités non étatiques telles que des ONG internationales, des syndicats, des cercles de réflexion () ou des particuliers.
Le concept de paradiplomatie « identitaire » est une sous-branche nationaliste de la paradiplomatie. Il désigne la diplomatie internationale d’une nation sans État souverain, comme le Québec, l’Écosse, la Flandre, la Wallonie ou la Catalogne, lorsque les gouvernements de ces nations ne cherchent pas à atteindre l’indépendance. Ainsi, l’un des objectifs majeurs de ces nations est de s’engager dans des actions internationales pour renforcer ou créer la nation dans le contexte d’un pays multinational. Les objectifs des entrepreneurs identitaires sont de promouvoir les exportations, d’attirer les investissements, d’aller chercher les ressources qui leur font défaut à l’interne en plus de chercher à se faire reconnaître comme nation sur la scène mondiale, processus essentiel de toute tentative de construction de la nation. Ces situations peuvent générer des tensions lorsqu'il existe un désaccord entre les gouvernements centraux et infranationaux sur les revendications identitaires, comme la Catalogne, le Pays basque en Espagne ou encore le Québec au Canada.
Historique vignette|La Ratification de la paix de Münster de Gerard ter Borch, peint à Münster en 1648. L'engagement général des gouvernements infranationaux est souvent associé au mouvement moderne de jumelage d'après-guerre. Il remonte en fait à plus loin. Tout au long de l'histoire, les villes ont joué un rôle important sur les plans économique, politique et culturel et précèdent les États-nations de presque . Le rôle historique et la stabilité des villes peuvent être comparés aux formes modernes de gouvernance centrale. Leurs rôles diplomatiques précèdent l'apparition récente, il y a quatre siècles, des États-nations « westphaliens » centralisateurs. peut être retracée jusqu’en l’an 836 entre les villes de Le Mans et de Paderborn. Après la moitié du , la diplomatie s’institutionnalise graduellement comme une prérogative de l’État central.
Les premières missions diplomatiques d’entités subnationales remontent à la seconde moitié du . Les puissances coloniales françaises et britanniques envoient alors des émissaires dans leurs capitales respectives. Mais le premier accord diplomatique formel impliquant un gouvernement subétatique aurait été signé en 1907 entre l’État brésilien de São Paulo et le Japon, dans le but de gérer les flux migratoires à l’époque. En tant que forme croissante de paradiplomatie, la pratique du jumelage de villes remonte principalement à la période d'après-guerre en Europe. Des motivations culturelles ont conduit aux premiers jumelages de villes en 1918, entre localités européennes. Après la Deuxième Guerre mondiale, le jumelage de villes se présente comme une politique paradiplomatique de réconciliation efficace"The Origins of Town Twinning" (PDF). Inverness: The City of Inverness Town Twinning Committee. 8 December 2008. Archived from the original (PDF) on 31 December 2010. Retrieved 30 October 2009. Après la Seconde Guerre mondiale, le jumelage de villes a été reconnu comme un instrument officiel de paix et de réconciliation, formalisant une pratique utilisée jusqu’à nos jours.
En réaction à la mondialisation et aux liens transnationaux qu’ils favorisent, les gouvernements non centraux étendent leur présence à l'étranger. C’est le cas du Québec, qui adopte une doctrine diplomatique nationaliste en 1965. Alors ministre de l’Éducation, Paul Gérin-Lajoie se prononce sur les compétences subétatiques du Québec sur la scène internationale.. propose que les compétences attribuées au Québec à l’intérieur du cadre canadien s’étendent également à ses actions sur la scène internationale. Depuis son instauration, cette approche a été adoptée et maintenue par les gouvernements québécois successifs, puis pérennisée en 2000“(2000, chapitre 46) Loi sur l’exercice des droits fondamentaux et des prérogatives du peuple québécois et de l’État du Québec,” n.d..
Plusieurs nations sans États parviennent à développer une paradiplomatie dite « identitaire » au cours de la deuxième moitié du . Par exemple, l’Écosse, le Québec, la Flandre, la Wallonie et la Catalogne développent une paradiplomatie axée sur la promotion de leur identité nationale. Elle s'inscrit dans une double stratégie poursuivie par les nations minoritaires au sein des États souverains : d'une part, favoriser leur développement interne, d'autre part, obtenir une reconnaissance internationale en tant que nation sur la scène étrangère. Elle se différencie de la paradiplomatie conventionnelle dans sa quête d'intérêts identitaires. La paradiplomatie identitaire se distingue aussi de la protodiplomatie. Ce type de diplomatie existe dans le contexte d'un gouvernement indépendantiste cherchant à construire un nouvel État. vignette|Signature du Clean Air Act par George H.W Bush, 1991. Les régions, les Länder, les provinces et les villes cherchent à promouvoir entre autres le commerce, les investissements, la coopération, le partenariat et la protection de l’environnement parmi une longue liste de sujets. Ainsi, la signature de huit protocoles d'entente dans les années 1980 entre trois États américains et trois provinces canadiennes visait à contrôler et à combattre les pluies acides. Les efforts exercés par les entités subétatiques ont finalement incité Washington à amender le Clean Air Act en 1990 et à conclure avec le Canada, en 1991, le US/Canada Air Quality Agreement.
Paradiplomatie des villes La paradiplomatie des villes se définit comme l'implication des villes ou des agglomérations dans les relations internationales. La paradiplomatie des villes est un phénomène croissant, gagnant en popularité et en reconnaissance. Ce phénomène répond aux effets de la mondialisation, comme les négociations climatiques, les enjeux frontaliers (villes sanctuaires) et les enjeux économiques. La paradiplomatie des villes peut être retracée en Europe en 836 avec le jumelages des villes de Le Mans et de Paderborn. Plusieurs villes à travers le monde participent aux relations internationales. Récemment, la diplomatie des villes a évolué au-delà des échanges entre municipalités pour favoriser le dialogue entre les villes et des organismes multilatéraux, tels que les Nations uniesTribune de Genève. “Genève ambitionne de devenir le hub des réseaux de villes,” March 3, 2020. https://www.tdg.ch/geneve-ambitionne-de-devenir-le-hub-des-reseaux-de-villes-769487635266.. Ce concept est officiellement utilisé par des organisations telles que le Forum Économique MondialWorld Economic Forum. “The Growing Role of Cities in International Diplomacy,” November 24, 2019. https://www.weforum.org/stories/2019/11/the-growing-role-of-cities-in-international-diplomacy/.. vignette|Le Los Angeles Sister Cities Monument à Los Angeles, au coin de 1st et Main Street.