La compétence « Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations », plus souvent dite « Compétence GEMAPI », est en France une compétence juridique nouvelle, exclusive et obligatoire, confiée à partir du aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (métropoles, communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes).
Contexte juridique L'eau était autrefois gérée comme un bien commun, elle a fait l'objet d'une gestion hydraulique quantitative et tend maintenant à être gérée plus globalement (avec une approche cycle de l'eaunotion par exemple introduite dans un rapport public du Conseil d'État (2010) intitulé « L'eau et son droit » et à échelle de bassins versants et grandes masses d'eau).
La GEMAPI est une nouvelle compétence qui découle des lois de décentralisation (loi MAPTAM de 2014 et loi NOTRe de 2015). Ces deux lois ont, après la transposition dans la loi Grenelle II de 2010 de la Directive inondation de 2007, précisé la gouvernance de l'eau et des milieux aquatiques, ainsi que les obligations des collectivités en matière de prévention des inondations
Elles sont accompagnées d'un nouveau cadre : la Stratégie nationale de gestion du risque inondation (SNGRI de 2014) qui est à décliner par bassins en plans de gestion des risques d’inondation (PGRI) sous la responsabilité du préfet coordonnateur.
Pour faciliter la cohérence de l'action publique, la nouvelle compétence GEMAPI regroupe en une seule deux missions antérieurement séparées : gestion des milieux aquatiques ; prévention des inondations.
Les missions relatives à cette compétence étaient autrefois généralement morcelées entre diverses collectivités territoriales et leurs groupements, et non-uniformément développées sur les territoires exposés au risque d’inondation et/ou de submersion marine. De plus ces missions n'étaient souvent que facultativesMinistère de l'environnement (2016) Tout savoir sur la GEMAPI (Février 2016 / PDF, 12 p| 0,7Mo). Cette organisation engendrait cependant un manque de lisibilité à l’échelle d’un bassin versant et une incohérence des actions sur le territoire.Il y a désormais une autorité publique unique chargée de ces questions, laquelle peut toutefois transférer cette compétence (pour cette expression permet au bloc communal de ne pas exercer toutes les missions constitutives de la GEMAPI (1°, 2°, 5° et 6° de l’article L. 211-7 du code français de l'environnement).) à des syndicats ou à d’autres groupements. Cette autorité définit des périmètres de protection, prend en charge les ouvrages correspondants et bénéficie de la possibilité de lever une taxe pour financer ces actions..
Temporalité d’application de la loi La loi s'applique à partir du , mais les collectivités qui le souhaitaient ont pu décider de prendre la compétence GEMAPI par anticipation dès 2016.
Après 2018, un délai de transition est prévu pour le transfert d'une partie des responsabilités et compétences : Cf. Article 59 de la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Des conventions déterminent l’étendue de ce concours et des moyens matériels et humains consacrés.
Encouragements à la coopération La GEMAPI encourage la production d'une vision stratégique et partagée, à l'échelle des bassins versants (bien au delà donc des limites communales et administratives).
Pour cela les intercommunalités sont encouragées à coopérer et à se regrouper pour optimiser leurs actions (grâce aux moyens nouveaux permis par la loi MAPTAM).
La prise de compétence par les EPCI à fiscalité propre n'a pas eu pour effet de supprimer (sauf dans certaines circonstances liées aux périmètres) les syndicats de rivière antérieurs, mais les enjeux de la GEMAPI, le basculement d'une compétence facultative des territoires en compétence obligatoire a pour effet d'inciter les structures existantes à repenser leurs périmètres et compétences (les syndicats ayant souvent une compétence plus limitée techniquement et géographiquement que la GEMAPI).
Enjeux En raison de l'imperméabilisation et de l'artificialisation croissante des sols et des paysages, dont par l'urbanisme, les routes, mais aussi l'agriculture intensive (semelles de labour, perte de matière organique, recul des infrastructures naturelles agroenvironnementales) et dans le contexte du dérèglement climatique, le risque inondation tend à augmenter (en gravité et occurrence). Les enjeux sont à la fois de sécurité et socio-économiques : les inondations coûtent cher à la collectivité, aux systèmes assurantiels et elles sont sources de pertes importantes de biens humains, matériels et communs. La GEMAPI vise à diminuer l'expression de ce risque dans l'espace (habité et cultivé) et dans le temps. Elle rend les territoires (Le Communes avec transfert aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre auxquels elles sont rattachées (= communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines, métropoles) notamment) plus responsables et autonomes afin d'être aussi plus résilients face aux cycles inondations/sécheresse.
Un autre enjeu de taille concerne la préservation de la qualité de l'eau et des écosystèmes aquatiques, et au-delà le maintien de tous les services que ces écosystèmes rendent à l'environnement et aux personnes (biodiversité, récréation, paysage..., dont celui de réguler les crues en amont des zones vulnérables).
Aussi la compétence GEMAPI associe deux volets :
le volet gestion des milieux aquatiques (GEMA) qui est circonscrit à la restauration, protection et gestion du fonctionnement naturel et hydromorphologique des zones humides, milieux aquatiques et des cours d'eau, au profit du bon état écologique des milieux demandé par la directive cadre sur l'eau et d'une meilleure résilience écologique des milieux naturels dans chaque bassin versant; le volet prévention des inondations (PI) qui concerne autant l'aménagement du territoire et les documents d'urbanisme (limitation de l'imperméabilisation, aménagement de zones inondables...) que la gestion des ouvrages de protection. Le a désormais en charge pour son territoire la gestion d'ouvrages de protection, des sédiments, des zones d’expansion des crues, des annexes hydrauliques et de leurs abords (végétation rivulaire, etc).
La solidarité territoriale autour du thème de la gestion partagée de l'eau est l'un des enjeux de cette loi.
les pouvoirs de police du maire, de même que les droits et devoir des propriétaires riverains de l'eau restent les mêmes
Missions de la GEMAPI (contenus et exemples) La compétence GEMAPI comprend quatre grandes missions (obligatoires) missions visées aux 1°, 2°, 5° et 8° du I de l’article L.211-7 du code de l’environnement (parmi les douze missions composant la politique de l'eau qui est territorialement déclinée dans les SAGE) : Items (Cf. Art. L. 211-7) Mission (intitulé) Exemples 1° Aménagement d’un bassin ou d'une fraction de bassins hydrographiques Ces aménagements doivent contribuer à retenir, ralentir et infiltrer l'eau (ressuyage de crues) grâce notamment à la restauration de champs d'expansion de crues, reméandrage, faucardage (maintien des racines et rhizomes fixateurs, mais coupe des herbes ou roseaux risquant de colmater les fossés)... 2° Entretien et aménagement de cours d'eau, canaux, lacs ou autres plan d'eau (et de leurs accès) Plans de gestion art. L. 214-1 à L. 214-6 du code de l’environnement Gestion restauratoire des berges (ripisylves notamment); Vidanges et entretien réguliers des ouvrages hydrauliques du plan d’eau, avec colmatage d'éventuelles fuites de digues) 5° Défense contre les inondations et contre la mer (pour les communes littorales ou infralittorales) Entretien, gestion et surveillance des ouvrages de protection existants contre les crues et les submersions marines ; Études et travaux neufs sur l’implantation de nouveaux ouvrages ; Définition et régularisation administrative des systèmes d’endiguement 8° Protection et restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines Plan de gestion des milieux aquatiques, entretien ; Opération de renaturation, restauration de zones humides Continuité écologique (trame bleue, gestion du transport sédimentaire
Concernant le volet « prévention des inondations », il s'agira donc notamment de : freiner les écoulements à l'échelle d’un bassin hydrographique, par des moyens adéquats tels que retenues, zones d’expansion de crue, techniques douces d'hydraulique, reconnexion d'annexes hydrauliques latérales, ouvrages de rétention visant à ralentir l’écoulement des eaux. Dans certains cas, il s'agira de permettre le déplacement des enjeux à protéger ; exécuter les plans pluriannuels d'entretien et de restauration des cours d'eau, canaux et plans d’eau - à l'échelle des masses d’eau ; en visant la restauration d'un fonctionnement plus naturel et auto-entretenu du cycle de l'eau ; protéger et restaurer l'intégrité écologique de la trame bleue, c'est-à-dire des réseaux de zones humides en raison des services hydrauliques qu'ils fournissent (rôle de stockage, d'infiltration, de soutien des étiages et de ralentissement des flux d'eau, frein à l'érosion, épuration des eaux, résilience pour la biodiversité, l'agriculture, la sylviculture face aux inondations et sécheresses...).
En lien avec les SDAGE et SAGE et en fonction d'enjeux et/ou aléas spécifiques à certains bassins, le périmètre de compétences de la GEMAPI peut aussi intégrer des missions complémentaires précisées par le Code de l’environnement Art.211-7 du code de l’environnement tels que : maîtriser le ruissellement et l'érosion ; animer et encourager la concertation dans les dispositifs de gestion des eaux
Quelques cas d'applications dans les territoires Concrètement, la mise en œuvre de la GEMAPI modifie la manière d’aborder les projets d’aménagement des cours d’eau notamment pour les bureaux d'étude qui doivent proposer des équipes aux compétences complémentaires (hydrobiologie, hydroécologie, hydraulique, urbanisme, aménagement du paysage...)
Le cas de la restauration de la Brévenne dans le département du Rhône menée de 2017 à 2018 est un exemple concret d’intégration d’une opération de restauration écologique et de valorisation paysagère d’un cours d’eau et de ses abords dans un secteur urbain à fort enjeu inondation. Le projet s'est concrétisé par la création d’un « parc naturel en milieu alluvial » de neuf hectares, en amont du centre-ville de l’Arbresle (Rhône). Les travaux menés sur les digues de la Leysse dans la région de Chambéry (Savoie) de 2016 à 2017 est une seconde illustration de la façon dont on peut concilier les deux volets de la GEMAPI. Le projet a permis de sécuriser la digue de protection contre les crues, créer un espace de mobilité pour la rivière adaptée à son fonctionnement hydraulique, diversifier les habitats aquatiques et reconnecter les zones humides. vignette|Exemple de restauration d'une berge de rivière utilisant des techniques de génie végétal.