L'opération Papyrus est une opération politique sur les thématiques de l'immigration et de l'économie lancée en dans le canton de Genève. Il s'agit d'un programme couplant un processus de normalisation des situations de personnes sans-papiers avec un ensemble de mesures de lutte contre le travail non-déclaré et la sous-enchère salariale. Entamée sous l'initiative du conseiller d’État PLR Pierre Maudet, l'opération rencontre un succès auprès de la population immigrée mais fait face à plusieurs critiques, provenant notamment des milieux politique de la droite conservatrice comme l'UDC. L'opération s'achève à la fin de l'année 2018 après deux années de fonctionnement. Saluée comme un succès global par les autorités et les milieux associatifs, l'organisation de l'opération Papyrus est toutefois critiquée en 2020.
Problématique En Suisse, l'accès au marché du travail est soumis à la possession d'une autorisation administrative appelée couramment permis de travail. Ces autorisations sont délivrées à l'issue d'un processus conjoint entre les autorités fédérales, notamment le secrétariat d'État aux Migrations (SEM), et cantonales, particulièrement l'Office cantonale des populations et des migrations (OCPM) pour le canton de Genève.
Le canton de Genève connaît depuis de nombreuses années une forte proportion de populations issues de l'immigration. Du fait de la bonne santé économique du canton, l'immigration pour des raisons professionnelles est un phénomène important à Genève. Dans les années 2000, un fort flux de populations en provenance d'Amérique Latine (au premier rang desquels l’Équateur) et dépourvus d'autorisations de travail est observé. Une augmentation de la population en situation irrégulière et travaillant de manière non-déclarée est donc constatée dans ce canton. En 2017, le nombre de personnes en situations irrégulières sur le territoire cantonal est estimé à 13 000. Souvent employées illégalement dans le secteur de l'économie domestique (nourrice, personnel de ménage, etc.), ce sont majoritairement des femmes en provenance des pays d'Amérique Latine. Leur présence sur le territoire helvétique est parfois ancienne (plus de 10 ans) et plusieurs ont une vie intégrée (famille, etc.).
Ce travail illégal entraîne plusieurs effets néfastes pour l'économie et la société suisse et genevoise : manque à gagner dans la perception des impôts ou des contributions aux assurances sociales (AVS ou Assurance Chômage par exemple) et situations humaines et sociales difficiles (congés, maladies, accidents, pertes d'emploi ou retraites pour les employés non déclarés). De plus, l'existence de ce travail non-déclaré peut entraîner un affaiblissement des droits et des protections salariales ainsi qu'une diminution des salaires dans les secteurs économiques employant une forte proportion d'immigrés irréguliers.
Ainsi, les autorités genevoises font face à une problématique migratoire spécifique (immigration illégale de personnes installées sur le territoire depuis une longue période, travaillant au noir et relativement bien intégrées) avec des conséquences financières, sociales et humaines.
Genèse Durant près de 15 ans, des associations actives dans le domaine de l'immigration, des syndicats et les autorités politiques et administratives travaillent sur cette problématique afin d'y apporter des solutions adaptées. L'un des écueils réside dans la difficulté de définir une orientation qui ne s'inscrive pas dans le cadre de régularisations collectives et généralisées. Progressivement, des négociations entre les autorités cantonales et fédérales permettent de définir un cadre pour un assouplissement de certains critères de régularisation et en parallèle une intensification du contrôle des employeurs concernés.
À partir de la fin 2015, une phase test de ce cadre est menée dans le canton. Elle aboutit à la délivrance de 590 autorisations de type permis B (autorisation de travail valable cinq ans sur tout le territoire helvétique). En parallèle, la directrice générale de l'Office cantonal de l'inspection et des relations du travail (OCIRT) explique qu'environ 200 contrôles d'employeurs ont été réalisés. Environ 80 % de ces dossiers concernaient des situations de travail illégales dans le secteur de l'économie domestique, confirmant l'importance de ce secteur économique dans cette problématique migratoire. Ce cadre et ce test servent de base lors de l'élaboration d'une opération générale : l'opération Papyrus.
Principe L'opération Papyrus se veut une réponse pragmatique à la problématique de l'immigration irrégulière et de ses conséquences économiques et sociales. Pour ses concepteurs, il s'agit de normaliser dans le droit des situations qui existent dans les faits. Le conseiller d’État chargé de ce projet, Pierre Maudet (PLR), indique également que le processus doit servir l'intérêt général. Il n'est pas une réponse spécifique favorisant un groupe au détriment d'autres. Enfin, si le projet doit avant tout apporter des solutions aux problématiques migratoires et économiques, son aspect humanitaire n'est pas négligé : il devrait permettre l'amélioration des conditions de vie des personnes vivant clandestinement en reconnaissant et validant leur intégration dans la société genevoise.
L'opération repose sur un double processus : normaliser les situations des personnes sans-papiers et intensifier la lutte contre les effets économiques négatifs engendrés par ces situations (principalement le travail illégal et la sous-enchère salariale). Un troisième processus vient compléter le dispositif pour faciliter la régularisation des situations des employeurs qui se font connaître auprès de l'administration. Le mécanisme privilégié est celui de la transparence : l'ensemble des acteurs, qu'ils soient employés ou employeurs, sont encouragés à collaborer et révéler la situation irrégulière aux autorités compétentes. En échange de cette transparence, les autorités cantonales assouplissent leurs procédures et critères.
L'opération est prévue pour durer près de 2 ans. Elle doit donc se dérouler en les mois de et .
Normalisation des situations irrégulières
La solution choisie pour normaliser les situations consiste à assouplir l'application des critères d'attribution des autorisations, comme cela a été le cas lors de la phase test. Cet assouplissement ne concerne pas l'ensemble de la population clandestine : elle s'adresse à des personnes intégrées, employées et présentes sur le territoire depuis plusieurs années. Cette population ne peut donc être assimilée à celles éligibles au droit d'asile. Pour postuler à cette opération, les personnes en situation irrégulières doivent répondre à 5 critères prépondérants : critères économiques (avoir un emploi, justifier d'une indépendance financière), temporels (présence sur le sol cantonal depuis plusieurs années) et sociétaux (réussite de l'intégration, absence de condamnations pénales).
Les concepteurs de Papyrus insistent sur la terminologie employée. L'une des responsables du SEM explique à la presse que le terme choisi de normalisation permet une distinction claire avec la régularisation collective ou l'amnistie. L'objectif de autorités n'est effectivement pas de régulariser les situations massivement et mécaniquement : il est de traiter les dossiers dans leur individualité sans que le processus ne préjuge d'aucune décision finale.
Lutte contre le travail au noir et la sous-enchère salariale Cet objectif se traduit par un encouragement à la dénonciation des situations de travail illégal. Cette dénonciation peut être le fait des employés (les démarches de normalisation impliquant de renseigner son activité professionnelle) ou des employeurs eux-mêmes (afin de se mettre en conformité avec la loi). L'OCIRT annonce que des contrôles seront menés sur la base des informations transmises dans le cadre de la procédure de normalisation. La régularisation des situations passe notamment par l'application de contrats-types qui permettent de fixer une base règlementaire aux salaires, contributions sociales et conditions de travail. En résumé, cette lutte repose donc sur la découverte, le contrôle et la régularisation des situations de travail illégal.
Le processus de dénonciation n'implique pas une amnistie pour les contrevenants. Les autorités agissent auprès des employeurs pour régulariser la situation de travail mais aussi obtenir le versement de certaines contributions de manière rétroactive.
Mesures transitoires pour les employeurs Afin de répondre aux craintes des employeurs, des mesures complémentaires sont annoncées par Pierre Maudet et la directrice de l'OCIRT. La mesure principale consiste à ne pas enclencher automatiquement la dénonciation au Pouvoir Judiciaire des employeurs contrevenant au droit. Ces mesures sont temporaires et doivent durer un peu plus d'un an. Un effort particulier est également mis sur la communication des autorités fin d'inciter les employeurs à la transparence. L'objectif est de montrer qu'un cadre plus souple existe pendant quelques mois, après quoi la politique habituelle (plus restrictive) sera de nouveau appliquée.
Collaborations Aussi bien dans sa conception que dans sa réalisation, l'opération Papyrus est le résultat de collaborations et de contacts entre les autorités et les milieux associatifs et syndicats. Les deux autorités compétentes (l'OCPM pour le niveau cantonal et le SEM pour le niveau fédéral) travaillent de concert sur le sujet. Plusieurs syndicats (le SIT et Unia) ou associations (Centre social protestant, EPER, associations actives dans le domaine de l'immigration) sont aussi associés au projet. En plus de leur rôle de conseil et de représentation sur le sujet, certains mettent en place des actions d'accompagnement pour les personnes en situation irrégulière (réunions d'explication, soutien, etc.).
Oppositions Plusieurs oppositions et critiques à ce processus existent. Elles sont de natures diverses et impliquent des acteurs variés. Sur le plan politique, certains milieux de droite conservateurs ou nationalistes s'opposent au projet, principalement sur ses conséquences migratoires potentielles. De leur côté, les employeurs émettent un certain nombre de critiques. Leur mouvement repose sur les inquiétudes et les craintes de particuliers, les principaux employeurs dans le secteur de l'économie domestique, de se voir inquiétés par les contrôles de l'OCIRT ou même le Pouvoir judiciaire. Enfin, des voix discordantes apparaissent aussi dans les sphères associatives et syndicales. Outre l'opposition attendue entre ces acteurs et le conseiller d'État PLR, il s'avère que la collaboration avec les autorités sur ce processus ne fait pas l'unanimité et soulève plusieurs questions de fond quant aux pratiques et au positionnement à adopter vis-à-vis des autorités.
Opposition à la politique migratoire Certains milieux de droite opposés à l'immigration critiquent l'opération, notamment l'UDC. Ils craignent que ce plan n'ouvre la voie à des mesures pro-immigration qui deviendront difficilement contrôlables. Ils contestent par ailleurs son efficacité, affirmant que les mesures de normalisations vont créer un effet de publicité et donc renforcer le phénomène du travail au noir. De plus, ils pointent un paradoxe de la politique globale d'immigration suivie par le canton de Genève : tandis que de nombreuses entreprises se voient limitées dans leur possibilité de recruter des immigrés qualifiés (par le contingentement des autorisations), le canton accorde de nombreuses autorisations de travail à des personnes peu qualifiées.
Critiques sur la politique répressive vis-à-vis des employeurs