Les services publics sont dans l'Union européenne des services soumis à un régime juridique particulier dans l'intérêt général. Les services d'intérêt général (SIG) sont essentiels pour l'économie de l'UE dans la mesure où ils satisfont les besoins quotidiens de la population et représentent près d'un emploi sur trois dans l'Union européenne. Le Traité de Lisbonne a donné une nouvelle base légale aux SIG, mais les autorités publiques et les fournisseurs de services demandent à l'UE d'adopter une approche politique spécifique pour éclaircir ces réglementations.

Service public parmi les missions de l'Union européenne

Le service public ne fait pas partie des missions traditionnelles de l'Union européenne. L'expression « service public » est mentionnée une seule fois dans le traité instituant la Communauté européenne (traité CE), au sujet des servitudes de service public dans le domaine des transports (article 73).

L'organisation du service public relève des États ou des collectivités locales. Toutefois, les instances de l'Union européenne ont été amenées à s'interroger sur les entreprises chargées d'un service public à cause du conflit potentiel entre le service public et le principe de libre concurrence, qui relève pour sa part de l'Union.

De plus, les différences de conception sur les principes du service public d'un pays à l'autre peuvent mener à des conflits qui ne peuvent être gérés qu'au niveau européen. C'est le cas du service public de l'électricité, assuré en Allemagne par de multiples acteurs limités à leur zone locale tandis que l'opérateur national français, EDF, étend ses activités à l'étranger.

L'évolution de la réflexion sur le service public en Europe a ainsi amené, avec l'article 16 du traité CE rajouté par le traité d'Amsterdam, à classer les services d'intérêt économique général parmi les « valeurs communes de l'Union ».

SIG et SIEG

La Commission a élaboré, avec la Cour de justice des Communautés européennes, deux concepts jugés plus clairs que celui de service public :

les services d'intérêt général (SIG), non mentionnés dans le traité CE : il s'agit de « services marchands et non marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d'intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public » Livre blanc sur les services d'intérêt général de la Commission européenne, . et sa synthèse.

les services d'intérêt économique général (SIEG), mentionnés aux articles 16 et 86 du traité CE : ce sont des « services de nature économique que les États membres ou la Communauté soumettent à des obligations spécifiques de service public en vertu d'un critère d'intérêt général. La notion de services d’intérêt économique général couvre donc plus particulièrement certains services fournis par les grandes industries de réseau comme le transport, les services postaux, l’énergie et les communications. Toutefois, l’expression s’étend également aux autres activités économiques soumises elles aussi à des obligations de service public. ».

Compensations pour obligation de service public

Les autorités publiques peuvent imposer à un fournisseur de service certaines obligations dans l'intérêt public. Le statut de ce fournisseur, public ou privé, n'entre pas en ligne de compte. Il reste alors à déterminer si l'État et les collectivités locales peuvent participer au financement de ce service afin de compenser, pour le fournisseur, la perte éventuelle que lui cause le respect de ses obligations de service public. Le financement de ces services peut en effet entrer en conflit avec le respect des règles de libre concurrence, qui est l'un des principes de l'Union européenne.

C'est tout l'enjeu d'un débat qui se base sur le texte du traité et qui est alimenté par des décisions de la Cour de justice et des initiatives de la Commission.

Le texte des traités avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne

Même si l'article 16Voir l'article du traité CE. du traité instituant la Communauté européenne (traité CE) mentionnait les SIEG parmi les valeurs communes de l'Union, les articles 86 et 87Voir les articles et du traité CE. sont ceux qui ont la plus grande portée juridique en ce qui concerne le régime juridique du service public dans l'Union européenne.

L'article 87 pose dans son premier paragraphe l'incompatibilité des aides d'État avec le marché commun, dans la mesure où ces aides affectent les échanges entre États membres. Il précise toutefois dans les deux paragraphes suivants un ensemble de dérogations pour certains types d'aide. L'article 86, quant à lui, explique que les règles de concurrence ne doivent pas s'opposer à l'accomplissement d'une mission assignée à une entreprise chargée d'un SIEG.

L'articulation de ces deux articles est délicate et fait l'objet d'une jurisprudence importante. Le débat porte sur la question suivante : une « compensation de service public » attribuée à une entreprise est-elle ou non une « aide d'État » au sens de l'article 87 ? Dans l'affirmative, cette compensation doit être soumise à l'appréciation de la Commission européenne ; dans le cas contraire, l'article 87 ne s'applique pas et l'article 86 permet de considérer cette compensation comme un moyen d'assurer l'accomplissement de la mission d'intérêt général confiée à l'entreprise.

L'arrêt Altmark de la Cour de justice a permis de préciser dans quel cas une compensation de service public est considérée comme une aide d'État. Par la suite, en , une série de textes dits « paquet Monti-Kroes » ont formalisé cette solution.

Arrêt Altmark Cet arrêt Affaire C-280/00, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (Rec.2003,p.I-7747), rendu le 24 juillet 2003 dans le cadre d'une question préjudicielle posée par la Cour suprême administrative fédérale d'Allemagne : Journal officiel de l'Union européenne du 20 septembre 2003. rendu par la Cour de justice le , exclut du champ des aides d'État les compensations de service public si elles respectent les quatre conditions suivantes :

l'entreprise bénéficiaire doit avoir effectivement été chargée de l'exécution d'obligations de service public clairement définies.

cette compensation doit être calculée sur des paramètres objectifs et transparents.

cette compensation ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'accomplissement des obligations de service public, en incluant un « bénéfice raisonnable ».

s'il n'y a pas eu de marché public, le niveau de la compensation doit être calculé sur la base d'une analyse des coûts en prenant comme référence une « entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée ».

« Paquet Monti-Kroes » L'arrêt Altmark, ne permettait pas de décider dans tous les cas de la qualification ou non d'aide d'État pour une compensation donnée de service public et donc pour déterminer si la Commission devait intervenir. Les critères de « bénéfice raisonnable » et d'« entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée » sont en particulier assez difficiles à évaluer en pratique.

Pour répondre à ce besoin, la Commission a adopté le un ensemble de trois textes, dits « paquet Monti-Kroes », associant la notion de paquet législatif au nom des commissaires successifs à la concurrence, Mario Monti et Neelie Kroes : une décision de la Commission relative aux aides d'État qui peuvent être exemptées de notification du 28 novembre 2005 concernant l'application des dispositions de l'article , paragraphe 2, du traité CE aux aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général. ; une directive de la Commission relative à l'obligation de tenir des comptes séparés pour les entreprises bénéficiaires d'une compensation de service public du 28 novembre 2005 modifiant la directive 80/723/CEE relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu’à la transparence financière dans certaines entreprises. ; un document de travail : « Encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensation de service public » Encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensations de service public (2005/C 297/04) du 28 novembre 2005., qui précise sous quelles conditions les aides d'État peuvent être compatibles avec le marché commun.

Ces textes encadrent le régime des aides d'État en distinguant trois catégories de compensations de service public :

celles qui respectent les quatre conditions de l'arrêt Altmark : elles ne constituent pas des aides d'État. Toutefois une entreprise doit tenir des comptes séparés pour ses activités réalisées dans le cadre d'une mission de service public qui lui a été conférée et ses autres activités, placées dans le cadre concurrentiel normal. Ceci facilitera le contrôle du financement de ces activités.

celles qui constituent des aides d'État mais sont présumées compatibles avec le marché commun, dans le cadre de l'article 86, paragraphe 2, du traité. C'est le point le plus novateur du paquet Monti-Kroes. Cela concerne en particulier les compensations de moins de 30 millions d'euros octroyées à une entreprise dont le chiffre d'affaires ne dépasse pas 100 millions d'euros. Certains secteurs, comme les hôpitaux, les entreprises de logement social ou de transport vers des îles sont également exclus du champ des aides soumises à notification préalable. Des contrôles a posteriori restent toutefois possibles.

celles qui constituent des aides d'État et restent soumises à l'obligation de notification préalable. Il s'agit d'aides de montant important ou attribuées à des grandes entreprises. Ces aides doivent être notifiées à la Commission, qui peut décider de les accepter ou de les rejeter.

Article 122 du traité constitutionnel Le traité établissant une Constitution pour l'Europe, signé à Rome en 2004, reprenait les articles 86 et 87 (devenus III-166 et III-167), mais ajoutait une nouvelle disposition dans la dernière phrase de l'article III-122 Article 122 :

Les parties mises en gras ne figurent pas dans l'article 16 du traité de Rome consolidé qu'il remplace. Sans préjudice des articles I-5 [qui reconnaît l’autonomie des États en matière de services publics régaliens], III-166 [l’ex-86], III-167 [l’ex-87, qui autorise les aides publiques « horizontales », aux personnes, aux branches, aux régions] et III-238 [qui autorise depuis des lustres les aides aux transports publics], et eu égard à la place qu’occupent les services d’intérêt économique général en tant que services auxquels tous dans l’Union attribuent une valeur[En remplacement de [occupent une place] parmi les valeurs communes de l'Union] ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de sa cohésion sociale et territoriale, l’Union et les États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application de la Constitution, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d’accomplir leurs missions. La loi européenne [votée en codécision par le Parlement européen et le Conseil] établit ces principes et fixe ces conditions, sans préjudice de la compétence qu’ont les États membres, dans le respect de la Constitution, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services., relative aux principes régissant les SIEG et à leurs conditions d'exercice « notamment économiques et financières » : La loi européenne établit ces principes et fixe ces conditions, sans préjudice de la compétence qu’ont les États membres, dans le respect de la Constitution, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services.