L'accord institutionnel entre la Suisse et l'Union européenne (en ), appelé aussi accord-cadre Suisse-UE, est un projet d'accord international, négocié entre les années 2010 et 2020. Il vise à appliquer de façon plus homogène et efficace les accords bilatéraux, existants et futurs, entre la Suisse et l'Union européenne portant sur l'accès au marché unique européen.
Demandé depuis 2008 par l'Union européenne, l'accord institutionnel doit préciser quatre points de la voie bilatérale : la reprise de l'acquis communautaire, l'interprétation du droit, la surveillance de l'application des accords concernés et la résolution des différends. Les accords concernés touchent les domaines de la libre circulation des personnes, du transport aérien, du transport sur route et sur rail (marchandises et voyageurs), de l'agriculture et de la reconnaissance mutuelle des conformités techniques.
Après la publication des résultats de la négociation, le débat public en Suisse met en exergue plusieurs points problématiques, dont celui de la souveraineté, de la protection des salaires et des aides d'État (principalement pour les banques cantonales). En , le Conseil fédéral suisse décide de mettre un terme aux négociations et de ne pas signer le projet d'accord.
Le projet polarise le monde politique en Suisse, tant aux niveaux des partis que des groupes d'intérêts. La doctrine juridique se montre majoritairement en faveur de l'accord institutionnel, même si elle est critique sur plusieurs points.
Dénomination Le nom complet de l'accord institutionnel est .. Il est parfois abrégé en . (. ou . en allemand). D'autres noms sont donnés dans le débat politique et scientifique, comme .. (formule consacrée par le président de la Commission européenne Jean-Claude Junker en 2018). et ., voire .. Les plus hostiles (dont l'UDC) le considèrent comme un . ou comme un , alors que les plus favorables parlent d'...
Ignazio Cassis, conseiller fédéral chargé des affaires étrangères depuis , indique en ne pas apprécier la formulation , car elle serait tout aussi envenimée que celle de ..
Historique La conclusion d'un accord institutionnel s'inscrit dans la politique européenne de la Suisse. À la suite du rejet de l'adhésion à l'Espace économique européen, le Conseil fédéral poursuit la stratégie de la , fondée sur une multitude d'accords bilatéraux entre la Suisse et la Communauté européenne puis l'Union européenne, dans différents secteursPour un aperçu de la voie bilatérale : (aspects politiques) et (aspects juridiques)..
Institutionnalisation de la voie bilatérale La voie bilatérale englobe plus de , ce que , professeur émérite de droit européen à l'Université de Berne, définit comme un haut degré d'intégration à l'Union européenne, mais sans participation institutionnelle (). Selon une étude publiée en 2019. par la (propriétaire du groupe homonyme), la Suisse est le pays non-membre de l'Union qui profite au mieux du marché unique..
Depuis 2008.., l'Union européenne requiert de la Suisse une de la voie bilatérale avant de conclure de nouveaux accords d'accès au marché unique. Aux yeux du Conseil fédéral, les accords bilatéraux fonctionnent généralement bien, ., mais le gouvernement veut (formule attribuée à Roberto Balzaretti). Pour Le Temps, l'accord institutionnel a pour but de .. Les enjeux économiques sont d'une certaine importance, car dépendent de la voie bilatérale selon Economiesuisse. La Suisse a ainsi tout intérêt à garder des relations stables et durables avec son plus grand partenaire commercial.
Au cœur de cette institutionnalisation se trouvent quatre éléments :
la reprise de l'acquis communautaire, l'interprétation du droit repris, la surveillance de l'application des accords, et la résolution des différends.
Pour l'Union européenne, une meilleure réglementation de ces quatre éléments permet de garantir que le marché intérieur soit homogène et ne subisse pas de distorsion de concurrence. En 2012, alors que les négociations n'ont pas encore commencé, le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, affirme à Didier Burkhalter que la voie bilatérale serait terminée si la Suisse et l'Union ne réussissent pas à s'entendre pour lui donner un cadre.
Cette institutionnalisation est vue par une partie de la doctrine comme un défi pour la démocratie semi-directe suisseVoir à ce sujet .. Selon Ambühl et Scherer, un renouveau de la voie bilatérale à travers un accord institutionnel est voulu par l'Union européenne, car le soutien pour une adhésion de la Suisse à l'Union diminue de manière croissante depuis plusieurs années.
Négociations Adoption des mandats de négociation vignette|upright|alt=Portrait d'un homme aux cheveux gris.|Didier Burkhalter, chef du Département fédéral des affaires étrangères lors la présentation du mandat de négociation suisse. Le mandat de négociation suisse est adopté le par le Conseil fédéral le .. Il est présenté à la presse par Didier Burkhalter (affaires étrangères), Eveline Widmer-Schlumpf (finances) et Alain Berset (intérieur), ce qui est vu comme un signe de cohérence du collège gouvernemental selon la . Il ressort de ce mandat de négociation que le Conseil fédéral ne veut pas être lié à Cour de justice de l'Association européenne de libre-échange et qu'aucune nouvelle organisation supranationale ne doit être créée. L'idée d'une résolution à l'amiable, à travers un comité mixte, est proposée pour résoudre les différends lors de l'application des accords bilatéraux, mais avec la possibilité pour la Cour de justice de l'Union européenne de pouvoir interpréter de manière contraignante le droit européen. Une ligne rouge est toutefois définie au niveau de la directive sur la citoyenneté de l'Union (directive 2004/38/CE), que la Suisse ne veut pas reprendre.
Les commissions de politique extérieure se montrent positives lors de la consultation relative au mandat : celle du Conseil des États soutient le mandat par contre 0 et 2 abstentions, celle du Conseil national par contre 6 (toutes de l'UDC). La Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) apporte également son soutien, à une très large majorité., quelques jours avant que le mandat soit présenté par le Conseil fédéral..
Yves Rossier, secrétaire d'État au Département fédéral des affaires étrangères, est désigné pour mener les négociations du côté suisse..
Le , le Conseil de l'Union européenne adopte le mandat de négociation.. David O'Sullivan, chef du Service européen pour l'action extérieure est chargé des négociations du côté européen.
Prenant acte de l'annonce du Conseil fédéral, la Commission européenne félicite la Suisse pour l'adoption du mandat, qui dispose selon elle d'un large soutien des parlementaires, des cantons et des partenaires sociaux. Les négociations commencent au cours du deuxième trimestre 2014 (selon Tobler courant printemps, ., au début de l'été selon Oesch et Speck, ., le selon le Parlement européen.).
Présentation du projet d'accord en Suisse et consultations Après avoir pris connaissance du résultat des négociations, le Conseil fédéral, représenté par Alain Berset (président de la Confédération), Ignazio Cassis (affaires étrangères) et Ueli Maurer (finances), décide le de présenter le texte négocié à la presse... Le gouvernement fédéral déclare de l'accord, mais décide de ne pas le parapher... Il entend toutefois consulter les acteurs politiques suisses et les partenaires sociaux avant de se prononcer sur la suite à donner à ce que le qualifie de .. Le Commissaire européen à la politique européenne de voisinage, Johannes Hahn, exclut cependant toute renégociation de l'accord.
Plusieurs journaux considèrent que le Conseil fédéral adopte une attitude de envers l'accord institutionnel. Le Temps va jusqu'à dire en qu'il s'agit d'un accord dont personne au Conseil fédéral ne veut et que, pour cela, .
Du côté des acteurs politiques, l'accueil est au mieux . Les cantons, par l'intermédiaire de la Conférence des gouvernements cantonaux, critiquent principalement les problèmes soulevés par la directive sur la citoyenneté et les aides d'État..
En , la Commission de politique extérieure du Conseil national organise une audition publique de plusieurs experts sur le dossier..
Demandes de clarification de la part de la Suisse
Après avoir pris connaissance du résultat de la consultation, le Conseil fédéral décide en de ne pas signer l'accord institutionnel.. À ses yeux, il reste trois points à clarifier : la protection des salaires, la directive sur la citoyenneté de l'Union et les aides d'État. Il signifie cette décision au président de la Commission européenne, Jean-Claude Junker.
En , le président de la Confédération, Guy Parmelin, se rend à Bruxelles pour rencontrer la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, dans une mission de la pour sauver l'accord institutionnel.. L'agence Reuters parle de .. Quelques jours auparavant, la RTS publie un document interne de la Commission européenne, qui accuse la Suisse de n'avoir pas répondu à des propositions pour faire avancer les négociations.. La rencontre d'une heure et demie n'aboutit pas à une solution sur les trois points à clarifier, mais les deux parties affirment que le dialogue reste ouvert.. Plusieurs observateurs européens, dont l'eurodéputé allemand Andreas Schwab, considèrent que la Suisse devrait dire clairement ce qu'elle veut..
Changements politiques En , le Royaume-Uni décide de se retirer de l'Union européenne. Cette décision a pour effet de retarder les discussions entre la Suisse et l'Union européenne, l'Union voulant traiter en priorité la question du départ d'un de ses États-membres, ce qui sera chose faite début .
vignette|upright|alt=Portrait photographie d'un homme aux cheveux gris.|Ignazio Cassis succède à Didier Burkhalter à la tête du Département fédéral des affaires étrangères à la fin 2017. En , après la démission de Didier Burkhalter, Ignazio Cassis est élu au Conseil fédéral et entre en fonction en . Quelques mois plus tard, il annonce vouloir actionner le bouton ., figure de style déjà utilisée lors sa campagne pour l'élection au Conseil fédéral..
Deux ans plus tard, à la suite des élections européennes de 2019, une nouvelle Commission européenne, présidée par Ursula von der Leyen, entre en fonction.
Négociateurs suisses Au cours de la négociation sur l'accord institutionnel, la Suisse nomme cinq négociateurs différents..
Comme mentionné, Yves Rossier, secrétaire d'État au DFAE au moment de l'adoption du mandat de négociation, est le premier à entamer les discussions en 2013. Il est remplacé en 2016 par , secrétaire d'État aux questions financières internationales, qui prend le titre de négociateur en chef... Les partis politiques accueillent cette nomination avec un certain scepticisme, car le dossier traîne en longueur, en particulier depuis le vote sur l'immigration de masse en 2014. La y voit pour sa part un éparpillement des responsabilités (car Yves Rossier reste le plus haut diplomate suisse)..
Ayant atteint l'âge de la retraite, Jacques de Watteville quitte l'administration fédérale en 2017. et le dossier est repris par Pascale Baeriswyl., nommée secrétariat d'État au DFAE un an plus tôt pour succéder à Yves Rossier.. Cette cohérence retrouvée entre la diplomatie suisse et les négociations avec l'Union européenne est saluée par la presse., mais le dossier n'avance pas.