Une politique publique du bien-être est une politique publique conçue et évaluée en fonction de leur capacité à améliorer le bien-être des personnes concernées de manière mesurable.
Fondée sur les travaux de l'économie du bien-être subjectif, cette approche a été recommandée par la Commission Stiglitz, et adoptée dans plusieurs pays, comme la Nouvelle-Zélande. Tant les fondements théoriques que l'efficacité pratique de cette démarche restent controversées, tant dans le domaine scientifique que sur le plan politique.
Historique Pour Richard Layard et ses co-auteurs l'idée que le bien-être de la population constitue un objectif essentiel de la puissance publique s'est imposée de facto au cours des 300 dernières années dans les pays occidentaux. Pour ces auteurs, la question a plutôt été de savoir s'il était possible de mesurer le bien-être, ou s'il fallait plutôt recourir à des approximations plus facile à mesurer, comme la croissance économique ou l'espérance de vie.
Intellectuellement, relient cette idée au courant utilitariste, en particulier Jeremy Bentham, John Stuart Mill et Francis Ysidro Edgeworth, et à John Locke, aboutissant à la formule de la Déclaration d'indépendance des États-Unis (1776), qui érige la recherche du bonheur en un droit inaliénable, au même titre que la vie ou la liberté. L'absence de mesure du bien-être limite la portée pratique de ces intentions, et la pensée économique des politiques publiques se développe à la fin du dix-neuvième et au début du vingtième siècle autour de la croissance économique et de la notion d'utilité. Plus facile à inclure dans le cadre formalisme mathématique recherché par l'approche marginaliste, l'utilité a été employée en pratique comme approximation suffisante du bien-être ou du bonheur.
Ce n'est que dans les années 1990 que l'idée d'utiliser le bien-être subjectif comme mesure de l'utilité revint la littérature économique. Si plusieurs psychologues et sociologues avaient remis en cause l'idée d'un lien fort entre richesse et bonheur (par exemple Hadley Cantril en 1965), c'est le constat par Richard Easterlin en 1974 d'une stagnation de la satisfaction de vie moyenne aux États-Unis entre 1956 et 1970, en dépit d'une croissance cumulée de 50 % du PIB (paradoxe d'Easterlin) qui fut à l'origine de ce retour. Ce constat (nuancé depuis par l'observation d'un plus grand nombre de pays) avait pour conséquence directe que les politiques ne visant que la croissance économique ne conduisaient pas nécessairement à une amélioration du bien-être de la population.
Depuis, un vaste ensemble d'études ont mis en évidence des corrélations importantes entre le bien-être déclaré et des facteurs externes, comme l'exposition à la pollution, le chômage ou l'arrivée d'un enfant, l'état de santé de la personne, ainsi que des réponses neurophysiologiques, légitimant la mesure. Parallèlement, la Crise financière mondiale de 2007-2008 a mis en évidence les limites de la croissance économique comme objectif de politiques publique, conduisant à la recherche d'autres indicateurs. En France, la Commission Stiglitz a ainsi recommandé un pilotage de la politique publique sur la base d'un tableau de bord, dont la satisfaction dans la vie est un indicateur-clef aux côtés du PIB et d'indicateurs de soutenabilité.
Mesurer le bien-être Choisir un ou plusieurs indicateurs Pour mesurer le bien-être subjectif, la méthode la plus fréquente est de poser dans des enquêtes des questions auxquelles on répond par une Échelle de Likert : Dans l’ensemble, dans quelle mesure êtes-vous satisfait de la vie que vous menez actuellement ? Positionnez-vous sur une échelle de 0 (pas du tout satisfait) à 10 (complètement satisfait)Des enquêtes nationales (le recensement britannique, par exemple), européennes (Enquête sociale européenne) ou mondiales (Gallup World Poll) comprennent régulièrement cette question. Souvent, des questions similaires portent sur d'autres dimensions du bien-être subjectif : « Avez-vous été heureux hier ? », « Avez-vous le sentiment que ce que vous faites dans votre vie a du sens, de la valeur ? », « Au cours de la journée d’hier, vous-êtes vous senti déprimé ? », dont certaines peuvent être prospectives, comme « Quand vous pensez à ce que vous allez vivre dans les années à venir, êtes-vous satisfait de cette perspective ? ». L'annexe trimestrielle de l'enquête de conjoncture auprès des ménages de l'Insee comprend ainsi vingt questions sur ce thème. La multiplicité de ces dimensions, qui ne se recouvrent que partiellement, conduit à trois approches possibles : Utiliser une seule dimension, typiquement la satisfaction dans la vie, comme indicateur de référence. C'est l'approche défendue en particulier par Richard Layard avec le concept de WELLBY (Wellbeing-adjusted life-years, année de vie pondérée par le bien-être), en référence au QALY (années de vie pondérées par la qualité) utilisé dans le domaine de la santé publique. Recourir à un tableau de bord regroupant un ensemble de dimensions sélectionnées pour leur pertinence au regard du domaine et de l'objectif de politique publique, à l'image de l'Indicateur du vivre mieux de l'OCDE. Martine Durand, directrice du département des statistiques et des données à l'OCDE, souligne ainsi que les différents aspects du bien-être présents dans cet indicateur ne sont qu'imparfaitement reliées entre elles, et donc que la focalisation sur une seule peut avoir des conséquences négatives sur les autres. Construire un indicateur synthétique regroupant en un seul nombre un ensemble de dimensions sélectionnées. Le rapport de la Commission Stiglitz en propose une sélection. Ce rapport conseille de choisir l'index le plus approprié à chaque situation, et recommande la satisfaction dans la vie comme mesure générale par défaut.
De manière schématique, l'usage d'une seule dimension ou d'un indice synthétique permet de n'utiliser qu'une seule grandeur, à l'image du résumé qu'est le produit intérieur brut pour la production de biens et services, ce qui facilite l'appropriation par un personnel politique et des administrations habitués à ce type d'indicateurs. L'approche en tableau de bord permet de percevoir des évolutions différenciées des dimensions qui y figurent, au prix d'une représentation d'ensemble plus difficile à construire.
Des chercheurs favorables à la construction d'un index soulignent que l'usage d'une seule dimension conduit à négliger des aspects importants du bien-être. Ainsi, Bejamin et al. montrent que dans des expérimentations théoriques (choix fictifs) ou pratiques (choix des lieux d'internat pour de jeunes médecins), il est fréquent d'observer que des personnes retiennent des options différentes de celles qui leur apporteraient le plus de bien-être. Ces auteurs recommandent ainsi la construction d'un index composite afin de mieux refléter l'ensemble des dimensions perçues comme essentielles.
Un argument central dans l'utilisation de métriques de bien-être plutôt que de se cantonner aux impacts en termes monétaires est que les gains monétaires ont des effets très différents selon la richesse de la personne : un complément de revenu de est très important pour une personne pauvre, et négligeable pour une personne riche. Raisonner en termes de bien-être oblige à prendre ces différences en compte, ainsi que celles pouvant exister entre personnes de même niveau de richesse mais ayant un rapport à l'argent différent.
Risque pour un indicateur de devenir un objectif de politique publique La loi de Goodhart remarque que tout indicateur risque, lorsqu'il devient un objectif de politique publique, de perdre sa qualité de mesure, dès lors qu'il sera plus facile de manipuler la mesure elle-même que ce qu'elle doit mesurer. Les métriques de bien-être subjectif ne sont pas exemptes de ce risque. La mesure du bonheur national brut au Bhoutan en est une illustration : en imposant de fait la religion bouddhiste, cette mesure contribuait à l'oppression de la minorité hindoue du pays. Dans le contexte de pays développés, plusieurs analyses montrent que des indicateurs comme le taux de chômage ont été manipulés par les gouvernements pour faire apparaître un bilan positif. Dans le cas d'une mesure subjective obtenue par sondage, le problème se pose aussi au niveau des individus. Si ceux-ci savent que les politiques publiques ciblent en priorité les personnes et les publics qui déclarent de faibles niveaux de bien-être, ils auront intérêt à se déclarer malheureux ou insatisfaits afin d'obtenir une part plus importante des ressources publiques.
De l'action politique au bien-être subjectif Pour Frijters et al., il existe aujourd'hui un corpus suffisant d'études montrant de manière robuste (par des essais randomisés contrôlés par exemple) quels gains en termes de bien-être subjectif peuvent être attendus d'un ensemble de politiques publiques. Ces auteurs préconisent d'une part une extension de ces études afin de couvrir le champ le plus vaste possible et d'affiner les estimations disponibles, et d'autre part de calculer partout où c'est possible le gain en bien-être par unité d'argent public dépensé. Ce rapport coût-bénéfices permet d'allouer en priorité les moyens aux dispositifs les plus efficaces pour améliorer le bien-être. Cette littérature va de dispositifs très vastes, comme l'assurance chômage, à des interventions très ciblées comme des programmes de pleine conscience. Cet ensemble n'est toutefois que parcellaire, et ils appellent à la conduite d'expérimentations dans tous les domaines de l'action publique, avec une évaluation systématique en termes de bien-être.
D'autres auteurs nuancent toutefois cette confiance. Pour A. Kapteyn, les dispositifs ciblés, plus à même d'être rigoureusement évalués, peuvent ne pas conduire aux mêmes résultats s'ils sont déployés à large échelle. Cette critique sur la validité externe des évaluations randomisées contrôlées reprend d'ailleurs les termes du débat qui existe au sujet des politiques de développement entre par exemple Angus Deaton et Esther Duflo. A. Kapteyn propose ainsi de s'appuyer plus fortement sur les comparaisons internationales, qui permettent de mettre en regard les effets de dispositifs institutionnels à grande échelle. Inversement, des auteurs comme A. Stutzer soulignent que les comparaisons internationales ne peuvent mettre en évidence que des corrélations entre une politique et le bien-être, pas un effet causal. Seules les expériences contrôlées sont à même de déterminer rigoureusement un tel lien. Dans la même veine, R. Singh et A. Alexandrovna soulignent que la transposition de résultats d'un pays ou d'un groupe social à l'autre requiert une compréhension fine du cadre social et institutionnel, y compris par des méthodes qualitatives, ce qui limite la portée des résultats existants.
Définir des priorités à l'action publique Pour plusieurs auteurs, fixer le bien-être subjectif comme objectif de l'action publique conduit à une réorientation de celle-ci vers des dispositifs à même de produire des effets importants sur la vie des personnes plutôt que sur la seule production de richesse agrégée. Les exemples les plus fréquemment utilisés sont la lutte contre la souffrance et les maladies mentales, le soutien et la promotion de relations sociales de qualité et la lutte contre les inégalités de bien-être, ces dernières ne se limitant pas aux inégalités de revenu ou de patrimoine.