Le circuit du Trésor est un circuit et une modalité de financement utilisés par l'État en France entre les années 1940 et les années 1960. Le Trésor public disposait alors d'un circuit de financement organisé par le biais, d'une part, de dépôts de capitaux sur son compte à la Banque de France par les institutions publiques françaises (les correspondants du Trésor), et d'autre part, de l'obligation pour les banques françaises d'acheter des titres de dette publique.
Si ce système a permis à l’État de capter facilement des capitaux de court terme nécessaires à son endettement, la propension du circuit à générer de l'inflation, l'augmentation importante des déficits publics et l'abondance de capitaux de long terme sur les marchés financiers ont conduit à le rendre déficient. Passé au second plan à partir des années 1960, le circuit du Trésor en tant que tel a été démantelé, quoique le Trésor continue de capter les dépôts des correspondants et de s'en servir pour financer le déficit public de la France.
Histoire
Genèse durant la Première Guerre mondiale et l'entre-deux-guerres (1914-1940) Durant la Première Guerre mondiale, le Trésor connaît de grandes difficultés pour financer le déficit public. Les marchés financiers ferment, et le gouvernement est contraint de faire un appel à l'épargne populaire via des emprunts d'État coûteux qui s'adressent au patriotisme des Français. Afin de garantir son approvisionnement en liquidités, le Trésor met en place un système tel qu'il réussisse à capter l'épargne des correspondants du Trésor et à l'employer pour financer le déficit public. Par ailleurs, en 1918, est créé le système des comptes chèques postaux (CCP), système bancaire public géré par la Poste, parallèle au système bancaire privé, auquel chaque Français a accès pour déposer son épargne et effectuer des paiements. En 1936, Vincent Auriol, ministre des Finances du Front populaire, constate la fragilité du système de financement des déficits publics de la France et que le renouvellement de la souscription aux bons du Trésor n'est jamais garanti.
Renforcement sous le régime de Vichy (1940-1944) La crainte de ne pouvoir financer le déficit traverse le régime de Vichy. L'occupation de la France par l'Allemagne laisse l'État exsangue, posant avec force la question des moyens de financement de l'économie française et des frais d'occupation exigés par les nazis. L'étroitesse des marchés financiers de l'époque empêche à l’État de s'approvisionner en capitaux dans les proportions nécessaires. Le ministère des Finances, sous la férule d'Yves Bouthillier, met alors en place une architecture économique appelée vers 1940. Il a vocation à ramener au Trésor les liquidités disponibles dans l'économie, en captant l'épargne des Français et des entreprises par tous les moyens possibles. Son fonctionnement exige une mise sous contrôle de l'économie et du système financier, avec un contrôle des changes et des flux financiers ainsi qu'un blocages des prix, afin de s'assurer qu'il n'y ait aucune fuite de liquidités hors du circuit national.
La politique monétaire consiste alors à ce que les avances de la Banque de France, qui accroissent la masse monétaire dans l'économie, soient captées par le Trésor. Pour ce faire, le Trésor cherche à placer des bons du Trésor, c'est-à-dire des titres de dette publique, auprès des banques. Ces dernières, en achetant les bons, transfèrent leurs liquidités au Trésor. Ainsi, entre 1940 et 1944, 490 milliards de francs français de bons du Trésor sont émis et achetés, notamment par des institutions financières, permettant au Trésor de drainer l'épargne disponible. La détention de bons à court terme remplace progressivement les effets de commerce. La Caisse des dépôts et consignations est le premier acheteur de titres de dette publique. L'utilisation du circuit à plein régime entre 1940 et 1943 stimule les cours boursiers en rendant les liquidités plus abondantes, et les multiplie par cinq.
La captation par le Trésor de dépôts déjà présents dans l'économie doit permettre à l’État d'éviter de recourir au financement monétaire de la Banque de France. Cette dernière pouvait faire des avances à l’État (avances de la Banque de France), mais leur montant était encadré par le Parlement français du fait de leur effet inflationniste. De plus, le relèvement du plafond des avances de la banque centrale requérait un vote du Parlement, considéré comme humiliant pour le gouvernement en place.
Une utilisation à la Libération pour pallier le manque de capitaux (1944-1965) Lorsque la Libération a lieu, le circuit du Trésor fonctionne toujours : en 1945, 66 % des actifs financiers détenus par les banques environ sont des bons du Trésor, contre 82 % en . Ce circuit est d'autant plus précieux que le Trésor ne peut se tourner vers les marchés financiers pour financer la reconstruction de l'économie : à l'issue de la guerre, ces marchés sont peu profonds, l'épargne ayant été consommée pendant l'Occupation ou ayant fui. De plus, les marchés financiers sont alors caractérisés par une inadéquation entre des fonds disponibles en grande quantité mais à court terme, et des fonds plus rares pouvant être investis à long terme. François Bloch-Lainé, qui dirige le Trésor à partir de 1947, écrit plus tard que .
Les déficits budgétaires se traduisent par des avances du Trésor public, qui sont utilisés comme de la monnaie dans le système économique, générant ainsi de l'inflation. L'objectif du circuit du Trésor est ainsi de capter la masse monétaire que le déficit crée en se reposant sur les correspondants du Trésor, ou en drainant l'épargne des particuliers par le biais de ventes aux banques de titres de dette publique ; aussi, les banques étant publiques depuis leur nationalisation, elles doivent déposer leur trésorerie sur le compte du Trésor public. Toutefois, la fin de la guerre et le retour à la normale sur les marchés financiers rendent les titres de la dette publique moins attractifs, et les banques décaissent des bons du Trésor à hauteur de 50 milliards de francs en 1946.
En 1948, une loi est adoptée qui oblige les établissements bancaires à détenir une partie importante des titres de dette de la France dans leur portefeuille de liquidités ; ce est fixé à 95 %, ce qui signifie que la détention de bons du Trésor doit être égale à 95 % du portefeuille de bons à la date du 30 septembre 1948. Par ailleurs, les achats de nouveaux bons doivent représenter 20 % des nouveaux dépôts que les banques reçoivent. Ce système permet à la fois de pallier la faible demande pour les titres de dette publique de court terme, qui rend difficile le financement du Trésor depuis 1946, et de lutter contre l'inflation que connaît la France à cause de sa politique de crédit (les banques envoient leur liquidité au Trésor en échange de bons, réduisant la quantité de monnaie en circulation). Cela permet de boucler partiellement le circuit du Trésor, car les déficits peuvent alors être comblés non plus par de la création monétaire, mais par de l'épargne des banques. La part des bons du Trésor qu'elles détiennent ne peut descendre en deçà d'un déterminé par la loi, qui s'exprime en proportion des dépôts détenus par les banques. Les bons du Trésor détenus sous le plancher ne sont pas éligibles au réescompte de la Banque de France.
Financé par les banques commerciales, l’État dispose d'entrées permanentes de liquidité. Ainsi, en 1955, le Trésor français est le premier collecteur de fonds du pays, avec 695 milliards de francs collectés, contre 617 pour le secteur bancaire. La contrepartie de ce système est de renforcer l'inflation, car l'achat par les banques de titres dette publique génère de la monnaie qui n'est pas stérilisée par le Trésor, ce qui diminue le pouvoir d'achat des Français ; aussi, les fonds captés ne peuvent être utilisés qu'à court terme, et le Trésor est limité par la quantité de liquidités disponibles.
Le système de plancher fait toutefois peser une contrainte importante sur les banques, et notamment sur celles qui disposaient déjà d'un portefeuille d'obligations très important à la date du vote de la loi de 1948. En 1956, le plancher est réformé et est dès lors fixé à un taux identique pour toutes les banques. Il sera modifié à plusieurs reprises, et ne fut jamais inférieur à 20 % ni supérieur à 26 %. Afin d'éviter que les bons soient présentés au réescompte de la Banque de France en échange de liquidités, ils sont interdits de présentation au réescompte et non-éligibles aux opérations d'open market.
Des déficiences provoquant un abandon progressif (1965-1967) Les effets pervers du circuit du Trésor conduisent à son abandon progressif. L'augmentation des dépenses publiques nécessite pour l’État de disposer de fonds de long terme, alors que le circuit du Trésor permet principalement d'obtenir de la liquidité de court terme. Aussi, le taux d'intérêt sur les bons du Trésor achetés par les correspondants ne peut être fixé sous un certain seuil qui garantit que les banques ne feront pas des pertes, ce qui s'avère handicapant. Enfin, la nécessité pour les banques de détenir un pourcentage équivalent de leurs réserves sous forme de titres de dette publique les limite et provoque chez elles un effet d'éviction à l'égard des entreprises. Des réformes sont donc menées dans les années 1960 afin de réduire le taux plancher de bons du Trésor détenus par les banques, qui passe de 95 % à 25 % en 1956, puis 15 % en 1963 et 5% en 1965. La réforme Debré-Haberer de 1966-1967 supprime le plancher, mettant fin à cette pratique de répression financière. En 1967, la Caisse nationale de crédit agricole ainsi que la Caisse des dépôts et consignations obtiennent le droit de ne plus déposer toutes leurs liquidités au Trésor.
L'augmentation des volumes échangés sur les marchés financiers permet à l’État de se tourner vers une modalité de vente des titres de dette par adjudication, c'est-à-dire par mise aux enchères, à partir de 1963. Plusieurs dispositions de la loi de 1966 aboutissent à un élargissement du marché financier, avec une ouverture aux compagnies d'assurances, aux organismes de retraite, à la Caisse nationale de crédit agricole, etc., qui permettent à l’État de se financer à moindre coût, abondamment, et sans générer d'inflation. François Bloch-Lainé, qui avait contribué à mettre en place le circuit, écrit ainsi des années plus tard que le circuit n'était plus utile . La multiplication de déficits budgétaires d'ampleur à partir du premier choc pétrolier contraignent le Trésor à mobiliser les ressources présentes sur le marché de financement à court terme (marché monétaire), puis au marché à long terme, pour obtenir la liquidité nécessaire.
Le circuit du Trésor aujourd'hui Si le circuit à proprement parler ne fonctionne plus, le Trésor continue dans les décennies qui suivent à aspirer des fonds issus des dépôts des correspondants du Trésor pour abonder le trésor public. En 1986, par exemple, le Trésor demeure le premier collecteur de fonds en France, avec 10 Md de francs déposés par les entreprises et les particuliers, 230 milliards par les correspondants du trésor, et 120 Md par les CCP. En 2021, la Cour des comptes notait dans sa note d'exécution budgétaire pour 2021 que .
Certains mouvements de gauche radicale proposent un au circuit. Le circuit du Trésor a été adopté dans certaines anciennes colonies françaises avec des réussites diverses.
Fonctionnement Le circuit du Trésor n'est pas une architecture financière, mais, comme le souligne François Bloch-Lainé, , par laquelle les dépenses du Trésor public finissent par revenir dans ses caisses. Il s'agit d'un système qui permet à un Trésor public de faire venir à lui des masses d'argent pour financer les déficits publics.