Les concessions de plage en droit français font partie de la branche du droit du domaine public.
Définitions Une concession désigne l'action de concéder un droit, une terre, etc., et par extension, ce droit, cette terre.
En droit, Les concessions de plage sont des concessions domaniales particulières, dont elles sont l’élément constitutif du domaine public maritime de l’État. C’est un contrat administratif par lequel l’État exerçant un certain pouvoir sur un bien du domaine public – en l’occurrence, la plage – concède à un usager déterminé l’occupation temporaire de ce bien de manière durable. Selon l’article L321-9 du code de l'environnement « Les concessions de plage sont accordées dans les conditions fixées à l'article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques. Elles préservent la libre circulation sur la plage et le libre usage par le public d'un espace d'une largeur significative tout le long de la mer ».
1.1 Étendue de la concession de plage : absence de définition juridique des plages. Le , le Ministère chargé de l’Écologie, Développement et Aménagement durable a défini la plage comme étant « des parcelles en bord de mer qui sont recouvertes, par intermittence, totalement ou partiellement par les flots. Leur sol est généralement recouvert de sable, de graviers ou de galets.” Leur délimitation s’appuie sur des limites géographiques ou géologiques naturelles (embouchures de fleuves, zones rocheuses...) ou anthropiques (ports...). Elles font partie du domaine public de l’État et correspondent au rivage de la mer, lequel est constitué par « tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles », faisant suite à l’ordonnance Colbert de 1681. Cette définition fut complétée par les « lais et relais » qui sont les terrains que la mer en retirant laisse découvert de manière permanente, ou encore les terrains artificiellement soustraits à l'action des flots.
En conséquence, ces plages sont soumises aux principes du de la domanialité publique : l’inaliénabilité (L3111-1 CG3P et édit de Moulins de 1566) et l’imprescriptibilité (CE, , Cazeaux). De ce fait, elles ne peuvent faire l’objet d’une appropriation privée et les piétons ont le droit de les parcourir.
1.2 Historique et enjeux C’est par la loi du que les concessions de plages furent consacrées, le législateur autorisant l’État à louer des parties de plages afin d’y exploiter des “bains de mer”.
Est reconnu dans un arrêt du Conseil d’État du , dit arrêt Vernhes, le principe d’utilisation gratuite et de libre accès aux plages en France, qui s’inspire du principe d’utilisation gratuite et de libre accès des plages en France de L’ordonnance Colbert de 1681 « Faisant défense à toutes personnes de bâtir sur les rivages de la mer, d'y planter aucuns pieux ni faire aucuns ouvrages qui puissent porter préjudice à la navigation, à peine de démolition des ouvrages, de confiscation des matériaux et d'amende arbitraire”.
Par principe, le domaine public maritime ne peut faire l’objet d’aucune privatisation. Toutefois, la plage est un espace où se rencontrent plusieurs enjeux contradictoires : la préservation d’un cadre naturel, et le développement de services contribuant à l’attractivité économique des communes balnéaires. Ainsi, des privatisations exceptionnelles et à titre précaire sont envisageables : les concessions de plage.
La loi relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral du dite “loi littoral” réaffirme le principe fondamental de l’usage libre et gratuit par le public aux plages (cf. CE 1858) pour les rivages de la mer ou des lacs de plus de , afin d’empêcher la privatisation des espaces littoraux. Tel que l'annonçait la loi littoral dans son article 30 “L'usage libre et gratuit par le public constitue la destination fondamentale des plages au même titre que leur affectation aux activités de pêche et de cultures marines.” Cette loi permet à l’État d’accorder des concessions sur le littoral portant sur une durée et une surface limitée. Pour cela, elle a organisé ces espaces fragiles que sont la plage et le littoral en articulant à la fois leur libre accès, la protection du patrimoine naturel et le renforcement de l’attractivité. En premier lieu, elle a imposé des règles urbanistiques qui sont restées appliquées et ont démontré leur efficacité : communément appelée la “bande des ”, en deçà desquelles aucune construction ne peut être faite à partir du bord de mer [parmi d’autres].
C’est par cette loi que le régime juridique des concessions de plage a pu se développer en deux temps : la concession du domaine public par l’État à une commune, et le cas échéant, à des candidats privés, qui peuvent en tant que “concessionnaire”, eux-mêmes l’exploiter ou sous-traiter l’exploitation à des personnes publiques/privées en contrepartie du versement de redevances, appelés « sous-traités d’exploitation » ou encore «sous- concessions».
Aujourd’hui, les concessions de plage sont réglementées par le Décret du , pris à l’initiative des services du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, clarifiant le rôle de l’État et des Collectivités Territoriales dans la gestion des plages. En conséquence, un tel espace ne peut être “privatisé” en dehors de la réglementation prévue. Ce décret a été abrogé et remplacé par le Décret du .
La Directive « services de l’UE », du , vise à lever les obstacles au commerce de services dans l’Union Européenne. Elle simplifie les conditions dans lesquelles un prestataire de services d’un État membre peut opérer dans un autre État membre, et prévoit que l’octroi de concessions balnéaires passe par des appels d'offres publics. Ainsi, le renouvellement automatique des concessions enfreindrait la directive européenne sur les services.
Mécanismes
2.1 Régime juridique des concessions de plage et des sous-traités d'exploitation
Conditions Pour être conformes, les concessions doivent répondre aux conditions cumulatives suivantes :
Sur l’objet : “L'État peut accorder sur le domaine public maritime des concessions ayant pour objet l'aménagement, l'exploitation et l'entretien de plages.” Le concessionnaire peut installer des activités “destinées à répondre aux besoins du service public balnéaire”, compatibles avec le paysage environnant, et les activités usuellement prévues sur un tel domaine.
Sur le type d’installation : la règle de non-emprise définitive au sol : Le décret de 2006 interdit les constructions en "dur" qui doivent être démolies. Ne sont permises que les installations transportables ou démontables ne présentant aucun élément de nature à les ancrer durablement dans le sol, conçus de manière que leur enlèvement permette le retour à l’état initial du site, à l’exception des installations sanitaires publiques/postes de sécurité, qui peuvent donner lieu à des implantations fixes.
Sur la durée : Par principe, les exploitants ne peuvent s’installer que pour une durée maximale de 6 mois. Par dérogation, la durée peut être allongée à 8 mois pour les stations classées au sens de l’article L133-11 et suivants du code du tourisme, sur délibération motivée du conseil municipal de la commune concernée. De plus, pour les communes bénéficiant d’une fréquentation touristique en dehors de la saison balnéaire au sens de l’article L311-7 du code du tourisme, “possédant un office de tourisme classé 4 étoiles depuis plus de 2 ans et justifiant de l’ouverture par jour en moyenne de plus de 200 chambres d'hôtels classés entre le et ” ,il est possible de maintenir les installations à l’année soit 12 mois.
Sur le taux d’occupation maximal : Les installations ne peuvent s’établir que sur une partie délimitée du domaine public. La réglementation fixe un taux d’occupation qui diffère selon qu'il s’agisse d’une plage naturelle ou artificielle, revu à la baisse depuis l’entrée en vigueur du décret de 2006 : le taux d’occupation maximal des plages naturelles passe de 30 % à 20 % (du linéaire et de la surface), et celui des plages artificielles passe de 75 % à 50 %. Une servitude de 3 mètres est laissée entre le rivage et l’établissement présent sur le domaine.
Enfin, la politique générale de ces concessions doit aussi être conciliée avec la destination fondamentale des plages qui est celui de l’usage libre et gratuit par le public, qui ne peut être remit en cause que s’ils sont “justifiés par des raisons de sécurité, de défense nationale ou de protection de l’environnement nécessitent des dispositions particulières”.
La concession est attribuée par autorisation préfectorale ou municipale en contrepartie du paiement d’une redevance. Elle présentent donc la particularité d’être une délégation de service public (cf CE ) , impliquant des obligations et des contraintes de la part de la personne publique/privée qui en bénéficie. Les contraintes imposées au sous-traitant sont les mêmes que celles imposées au concessionnaire primaire :
Obligations Il est nécessaire d’assurer l’entretien des lieux, le respect des règles environnementales en vigueur, ainsi que la sécurité des baigneurs. Le préfet peut leur imposer de prendre des mesures pour la conservation du domaine public maritime sans contrepartie financière.
Contraintes L’accès des piétons à la plage doit rester libre, sauf motifs de sécurité, défense nationale ou de protection de l’environnement. De plus, le stationnement des véhicules terrestres à moteur reste interdit sauf les véhicules de secours, de police et d’exploitation. Le concessionnaire/ sous-concessionnaire ne peut réclamer d'indemnité à l'encontre de l'État du fait de la modification de l'état de la plage ou de dégâts aux installations du fait d’un phénomène naturel.
Le décret de 2006 dispose que l’État conserve une clause de résiliation unilatérale de la concession. Par conséquent, le sous-concessionnaire y est aussi sujet automatiquement.
2.2 Procédure
Procédure d'attribution des concessions de plage vignette|445x445px Lorsque le préfet souhaite concéder/renouveler une concession, ou est saisi d’une demande n’émanant pas de la commune/groupement de communes, il en informe ces dernières. Celles-ci, prioritaires pour obtenir les concessions ouvertes par l’État, disposent d’un délai de 2 mois pour faire valoir leur droit de priorité. Si la commune ne décide pas d’exercer son droit de priorité ou ne le fait pas dans le délai déterminé, l'attribution est soumise à la procédure prévue à l'article 38 de la loi du ainsi qu’au principe d’égalité et de non discrimination. Le titulaire/gestionnaire du domaine public (en l'occurrence l’État) devra mettre en concurrence les personnes intéressées.
Le concessionnaire est soumis à certaines obligations pendant la durée de la concession : Notamment, il doit présenter chaque année à l'État, dans les formes prévues par la loi du un rapport comportant les comptes financiers (investissement, fonctionnement, opérations afférentes à la concession de la plage, analyse du fonctionnement de la concession au regard de l'accueil du public et de la préservation du domaine), ainsi que des rapports mentionnés aux articles R. 2124-31 et R. 2124-32.
Le concessionnaire peut, s’il le souhaite, confier la gestion de parcelles à des personnes publiques ou privées, par le biais d’un contrat de sous-concession, suivant une procédure prévue par le décret de 2006 (remplacé par le décret de 2011), conformément à l’arrêt du .
Procédure d'attribution des sous-traités d'exploitation Les sous-traités d’exploitation, ou sous-concessions de plage, sont la possibilité offerte aux collectivités bénéficiaires de la concession primaire de faire exploiter des parties de plage par des personnes publiques mais aussi personnes privées, appelés aussi les “paillottes” ou “plagistes”. vignette|419x419px