Loi du 22 mai 1878 sur l'emploi de la langue flamande en matière administrative

La loi du 22 mai 1878 sur l'emploi de la langue flamande en matière administrative, également dite « Loi de Laet », fut la première loi à consacrer l'usage du néerlandais dans l'administration en Belgique. Elle tient son nom du député anversois l'ayant proposée : Jan de Laet.

Jugée incomplète et inefficace, cette loi sera abrogée en 1921 mais eut néanmoins pour conséquence la création de facto des futures régions linguistiques de l'État belge. À ce titre, elle constitue une étape historique de la politique en matière d'emploi des langues en Belgique.

Historique

Contexte d'avènement Après la révolution belge, l'élite, tant en Wallonie qu'en Flandre, était francophoneL.WILS, « L’emploi des langues en matières judiciaires et administratives dans le royaume de Belgique », Revue du Nord, 1991, n° 289, p. 54.. Outre qu’il s’agissait alors d’une langue de prestige, le choix du français s’expliquait par une volonté de rompre avec la politique de néerlandisation forcée menée par Guillaume d’Orange avant 1830S. RILLAERTS, « La frontière linguistique, 1878-1963 », C.H. CRISP, 2010, n° 2069-2070, p. 8.. Ainsi, depuis l’indépendance, la situation linguistique de l’administration était fondée sur la liberté de l’emploi des langues consacrée à l’ancien article 23 de la Constitution (article 30 actuel) : l’emploi des langues était laissé à la liberté des fonctionnaires, même si, dans les faits, le français s'imposait à tous les niveaux.

À partir des années 1840, le Mouvement flamand, qui désigne un ensemble d’intellectuels et d’associations souhaitant valoriser la culture flamande et stabiliser la langue, s’investit en politiqueE. GUBIN et J.-F. NANDRIN, La Belgique libérale et bourgeoise. 1846-1878, Le Cri, Bruxelles, Complexe, 2005 (Nouvelle Histoire de Belgique), p. 139.. Ainsi, le est promulguée la loi dite « Schoep », qui permet aux prévenus d’être jugés en néerlandais en Flandre et à Bruxelles. Cette loi marque le début d’une législation linguistique dans tous les autres domaines de l'autorité publique – et non exclusivement dans le domaine judiciaire – et à terme, la fin d'une Belgique officiellement unilingueE. GUBIN et J.-F. NANDRIN, La Belgique libérale et bourgeoise. 1846-1878, Le Cri, Bruxelles, Complexe, 2005 (Nouvelle Histoire de Belgique), p.143..

Cinq ans plus tard, la loi de Laet du étendra cette nouvelle logique linguistique à la gestion administrative du paysS. RILLAERTS, « La frontière linguistique, 1878-1963 », C.H. CRISP, 2010, n° 2069-2070, p. 9..

Parcours législatif vignette|261x261px|Portrait de Jan de Laet. Le , le député catholique Jan de Laet dépose une proposition de loi ayant pour objectif de donner au néerlandais le statut de langue administrative de base en FlandreL. WILS, « LAET Jan J. de », Nieuwe Encyclopedie van de vlaamse beweging, vol. 2, Tielt, Lannoo, 1998, p. 1767 à 1769 ; S. RILLAERTS, « La frontière linguistique, 1878-1963 », C.H. CRISP, 2010, n° 2069-2070, p. 9. . Jan de Laet était un député néerlandophone, originaire d’Anvers. Il est l’un des premiers « flamingants » à devenir député. Membre du Meetingpartij mais également du Nederduitsche Bond (un groupe de pression au sein du parti), il figure parmi les pionniers du mouvement flamand et contribuera à le faire passer d’un mouvement littéraire à un mouvement politique.

Il est clair que ce texte n'était pas envisagé dans un esprit d'égalité entre wallons et flamandsD. RENDERS, D. DE VALKENEER et K. POLET, « L’emploi des langues en matière administrative dans les communes périphériques : un dialogue de sourds ? », note sous Cass. ( ch.), 6 décembre 2018 et C.E., 20 juin 2014, n° 227.775, R.C.J.B., 2021, p. 720.. La proposition avait pour objectif de régler l’emploi des langues, en particulier l'emploi du néerlandais, dans l'administration. Néanmoins, pour s’assurer que la loi fût votée avant la fin de la législature, les points épineux du dossier – en particulier l’étendue de son champ d’application – ont été abandonnés, et le débat reporté à une loi ultérieure.  

En effet, la proposition de loi initiale souhaitait régler l’emploi des langues dans les administrations de l’Etat, aux niveaux communal, provincial et même centralProposition de loi relative à l’emploi de la langue flamande en matière administrative, développements, Doc., Ch., 1875-1876, n°166. . Des critiques ont néanmoins été émises à cet égard, si bien que la loi s'est finalement limitée à ne s'appliquer qu'au niveau du pouvoir central.

En outre, le texte d'origine avait pour ambition d’imposer un bilinguisme interne aux administrations bruxelloises et flamandes (ce qui signifie que les fonctionnaires auraient dû être capables de parler le français et le néerlandais dans leurs relations, non seulement avec les citoyens, mais également au sein de l’administration). Ce point a également été abandonné, notamment au vu de la crainte des francophones de voir un déséquilibre se créer entre néerlandophones et francophones dans le recrutement et la promotion au sein des administrations.  

La proposition prévoyait également l'utilisation officielle du néerlandais dans l'administration en Flandre, tant au sein des actes administratifs que dans les communications au public. L'emploi du français y étant devenu supplétif, cette partie du texte a été conservée.

Adoptée à l’unanimité des 98 députés présents à la Chambre des représentants le , le texte est adopté le au Sénat, également à l’unanimité, par les 34 sénateurs présentsS. RILLAERTS, « La frontière linguistique, 1878-1963 », C.H. CRISP, 2010, n° 2069-2070, p. 12. . Finalement, la loi se limite à régler la question de la correspondance et de la communication au public au niveau central. Ainsi, si la proposition de loi a fait l’objet d’intenses discussions avant son adoption, la version finale a pu compter sur le soutien de tous, le calendrier politique n’y étant peut-être pas étranger.

Contenu La loi du comporte deux articles. Ceux-ci disposent :

« : Dans les provinces d’Anvers, de Flandre occidentale, de Flandre orientale, de Limbourg et dans l'arrondissement de Louvain, les avis et communications que les fonctionnaires de l'État adressent au public seront rédigés soit en langue , soit .»

« : Dans l'arrondissement de Bruxelles, la correspondance des fonctionnaires de l'État avec les communes et les particuliers aura lieu en les communes ou les particuliers qu'elle concerne le demandent ou ont fait eux-mêmes usage de cette langue dans la correspondance.

Les avis et communications que les fonctionnaires de l’État adressent au public sont rédigés conformément au § de l’art. .

La loi crée donc les régimes suivants :

D’abord, la Flandre, composée des quatre provinces du Nord du pays ainsi que de l’arrondissement de Louvain (province de Brabant), applique un régime bilingue où le néerlandais est la langue officielle et par défaut celle des actes administratifs (soit les avis et communications adressées au public ainsi que la correspondance avec les particuliers). Le français peut encore être utilisé, à condition que le particulier en fasse la demande.

Ensuite, l’arrondissement de Bruxelles (province de Brabant) est également bilingue. Le régime applicable présente néanmoins la particularité d’instaurer le français comme langue par défaut pour la correspondance au sein des administrations et avec les particuliers. Le néerlandais est la langue par défaut pour les avis et communications au publicS. RILLAERTS, « La frontière linguistique, 1878-1963 », C.H. CRISP, 2010, n° 2069-2070, p. 13. .

Enfin, la Wallonie, composée des quatre provinces du Sud du pays et de l’arrondissement de Nivelles (province de Brabant), applique un régime exclusivement unilingue et francophone. Cette région n’est donc nullement concernée par la loi, puisque le régime reste inchangé, le français étant la seule langue applicable. centré|920x920px|Aperçu schématique du régime prévu par la loi du 22 mai 1878|vignette

Réception dans l'opinion publique Il est clair que cette loi a été perçue différemment par les flamands et les francophones lors de son entrée en vigueur. Bien que la désapprobation porte sur des enjeux différents des deux côtés, il semblerait que l’adoption de la loi n’ait finalement satisfait personne, celle-ci apparaissant comme incomplète et non-appliquée dans les faitsE. GUBIN et J.-F. NANDRIN, La Belgique libérale et bourgeoise. 1846-1878, Le Cri, Bruxelles, Complexe, 2005 (Nouvelle Histoire de Belgique), p 144..

Côté flamand Du côté flamand, le paysage administratif n'a évolué que très lentement (et pour cause, les fonctionnaires n’ont pas pu acquérir la connaissance de la langue néerlandaise du jour au lendemain). De plus, la possibilité pour eux de s’exprimer en français dans certains cas a laissé une échappatoire importante dont bon nombre d’entre eux ont encore pu profiterS. RILLAERTS, « La frontière linguistique, 1878-1963 », C.H. CRISP, 2010, n° 2069-2070, p.15..

Pour les membres du Mouvement flamand, dont la volonté était que l’évolution du flamand dépasse le domaine culturel pour entrer dans le monde politique, la loi fut une déceptionE. GUBIN et J.-F. NANDRIN, La Belgique libérale et bourgeoise. 1846-1878, Le Cri, Bruxelles, Complexe, 2005 (Nouvelle Histoire de Belgique), p 133.. Bien qu’elle constitue une avancée dans leur lutte, son impact sera considéré comme très insuffisant, au vu notamment de la différence importante entre le contenu de la loi et les faits observés. Leur volonté de néerlandisation de l’administration ne se voit donc pas satisfaite, et cette insatisfaction constituera d’ailleurs les prémisses de la loi de 1921.

En définitive, l’adoption de la loi du n’a pas constitué une victoire éclatante pour les Flamands en ce sens qu’elle n’a pas engendré de changements significatifsL.WILS, « L’emploi des langues en matières judiciaires et administratives dans le royaume de Belgique », Revue du Nord, 1991, n° 289, p. 61., bien qu'ayant tout de même contribué à un sentiment d’évolution de la législation relative à l’emploi des languesE. GUBIN et J.-F. NANDRIN, La Belgique libérale et bourgeoise. 1846-1878, Le Cri, Bruxelles, Complexe, 2005 (Nouvelle Histoire de Belgique), p 143..

Côté francophone Du côté francophone, une forte crainte était liée au fait que le vote de la loi entraînerait un quasi-monopole des fonctions publiques par les Flamands (ceux-ci étant déjà majoritairement bilingues). Le fait que la proposition de loi ait finalement été rabotée et limitée aux administrations centrales a pu atténuer cette crainte.

Toutefois, cette défiance peut s’expliquer aisément par un bref rappel du passé historique belge. En effet, la Belgique avait connu une période de soumission aux hollandais, dont l’issue, par la révolution, avait conduit à la proclamation de l’indépendance en 1830. Le peuple ainsi formé était donc hostile à la langue de son ancien occupant, le néerlandaisC. BEHRENDT, « Un peu d’histoire constitutionnelle : la notion de « région linguistique » et sa mise en place entre 1870 et 1970 », Liber Amicorum André Alen, Bruxelles, Intersentia, 2020, p.4.. Cette hostilité s’était estompée avec le temps mais n’avait pas disparu pour autant, c'est pourquoi le « retour » du néerlandais dans l'administration en 1878 allait, pour l’opinion publique francophone, à l’encontre des principes d’indépendance et de suprématie durement acquis.

En outre, l’incompréhension face à l’adoption de la loi s’explique par le fait qu’une écrasante majorité de la population wallonne s’exprimait alors dans des dialectes plus ou moins éloignés du français, et rencontrait par conséquent des difficultés similaires aux flamands face à l’administration. Cela peut expliquer le sentiment des francophones selon lequel les revendications flamandes étaient injustifiées.

Conséquences