Avances de la Banque de France

Les avances de la Banque de France étaient un mécanisme de financement du déficit public français par lequel la Banque de France prêtait de l'argent à court ou très court terme au Trésor public. Il s'agit d'une forme de financement monétaire du déficit public. Ce mécanisme n'a jamais financé la dette publique française à hauteur de plus de 5 % du PIB en temps normaux, ni plus de 20 % de la dette publique française, du fait des conséquences qu'il était susceptible d'avoir sur l'inflation. Il a par exemple financé un total de 11 % des dépenses publiques françaises durant la Première Guerre mondiale.

Certaines avances pouvaient être réalisées au profit d'acteurs parapublics, voire privés. Ces avances constituaient, au total, 12 % de l'actif de la Banque de France en 1835 ; leur proportion a chuté à 5 % en 1880, 3 % en 1928, 1 % en 1950, et a atteint 0 % durablement dans les années 1970.

Concept La Banque de France est responsable de la tenue du compte en banque du Trésor depuis le XIXe siècle. Les avances de la Banque de France étaient des sommes déposées par la Banque de France sur ce compte. Ces virements visaient à financer des déficits publics passagers. Elles étaient de court terme ou de très court terme, et devaient donc normalement être remboursées par le Trésor. Les avances n'ont jamais été un mode de financement privilégié de l’État et faisaient figure d'ultime recours, témoignant d'un niveau de déficit élevé. Ces avances pouvaient également être réalisées par le biais de ventes par la banque centrale, au Trésor public, de titres de dette à court terme. La Banque de France a longtemps réalisé les avances en imprimant des billets.

Le montant des avances de la Banque de France a été fixé par diverses conventions successives entre l’État et la banque. Les avances de la Banque de France n'ont jamais représenté plus de 5 % du PIB en temps normauxDECRYPTAGE - Les avances de la Banque de France au Trésor, Communication de la Banque de France, mars 2017.

Une étude de Vincent Duchaussoy et Eric Monnet montre que les avances étaient responsables d'accroissements de la masse monétaire qui se répercutaient sous forme d'inflationVincent Duchaussoy, Eric Monnet, "La Banque de France et le financement direct et indirect du Trésor pendant la Première Guerre mondiale : un modèle français ?". Parce que les avances étaient d'une taille faible, qu'elles créaient de l'inflation, qu'elle réduisaient la qualité du portefeuille de la Banque de France et diminuaient le crédit de son billet, les avances ont été peu utilisées à partir de la deuxième moitié du .

Historique

De la Restauration à la monarchie de Juillet La Banque de France ouvre un compte au profit du Trésor public en 1806. Ce compte courant est avant tout un compte de dépôt, et un compte spécial. Toutefois, un compte d'avances est ouvert en pour que le Trésor puisse recevoir les avances directes que la banque centrale lui consent. Les demandes sont néanmoins peu nombreuses et les sommes assez faibles. Les avances (secteur public comme parapublic et privé) correspondent en 1835 à 12 % de l'actif de la banque centrale. Entre 1837 et 1846, aucune demande d'avances n'est émise.

La Banque de France accorde des avances à l’État lors de situations exceptionnelles, comme durant l'année 1848.

De la Deuxième République au Second Empire Sous le Second Empire, Napoléon III force la main de la banque pour l'inciter à procéder à des avances. Le prince-empereur demande des avances aux compagnies de chemin de fer, afin de stimuler le rail français. La banque rechigne, considérant que cela ne relève pas de sa compétence. Elle accepte toutefois facilement d'accéder aux demandes d'avances qui visent à financer le Trésor dans le cadre du stress budgétaire exercé par la guerre de Crimée. Entre 1854 et 1857, trois avances sont ainsi accordées pour un montant de 100 millions de francs.

Une convention est signée avec l’État en 1857 pour encadrer les avances. Jusqu'au Second Empire, les avances représentent une part importante du passif de la banque, qui intervient peu sur les marchés financiers. La banque rechigne toutefois à faire trop d'avances au Trésor, de peur de réduire la confiance dans la monnaie. Avec la convention de 1857, toutefois, le Trésor obtient une avance permanente de 80 millions de francs (réduite à 60 millions en 1862). L'intérêt maximal est de 3 %.

Troisième République

De la fondation à 1917 La Banque de France est mobilisée en 1871, après la bataille de Sedan et la chute du Second Empire, pour avancer des sommes importantes à l’État. Les avances consenties entre 1870 et 1871 s'élèvent à 1,530 milliard de francs. En 1871, les avances représentent 10 % du PIB annuel.

Devant le montant important qui est demandé à la Banque de France, des négociations sont entamées pour décider des modalités de remboursement. Par la loi du 21 juin 1871, l’État s'engage à inscrire chaque année dans son budget une somme de 200 millions de francs prévue à l'effet de rembourser les avances. Ainsi, les avances sont remboursées entre 1872 et 1879 sous forme d'annuités.

Entre 1878 et 1913, les avances de la Banque de France au Trésor représentent 4 % ou moins des actifs de la banque centrale, sauf en 1909, où elles représentent 9 % des actifs. Une convention du fixe les avances consenties par la Banque de France à 2,9 milliards de francs.

Première guerre mondiale La Première Guerre mondiale requiert de l’État la mobilisation de sommes budgétaires importantes. Le gouvernement René Viviani entre rapidement en discussion avec la Banque de France, mais le gouverneur, Georges Pallain, met en garde le président du Conseil contre un recours abusif aux avances, solution de facilité qui ne permet pas de régler les problèmes budgétaires de long terme. Dans une lettre envoyée au ministre des Finances, il soutient que les avances de la banque centrale ne sauraient suffire, et écrit : .

L'effort de guerre appelle des financements importants. Alexandre Ribot, dans une lettre au gouverneur, demande le le doublement du plafond à 6 milliards, qui permettrait à l’État de payer entre 1 % et 3 % de taux d'intérêt. Ce doublement est accepté par la banque par la convention du . Cette convention stipule que l’État . Le taux d'intérêt du nouveau prêt est de 1 %.

Au cours de la guerre, le plafond d'avances (fixé en valeur absolue) est élevé à six reprises pour faire face aux besoins du Trésor. Ribot s'attache toutefois à préserver au maximum la stabilité monétaire, et c'est à ce titre qu'il encourage l'accroissement du stock de métaux de la Banque de France, de telle sorte qu'elle puisse convertir à nouveau à l'avenir les billets en or et ainsi garantir la stabilité des prix. Le recours aux avances s'accroît notamment après 1917, c'est-à-dire après le remplacement de Ribot par Louis-Lucien Klotz, dont la gestion des finances est beaucoup moins stricte.

Ainsi, si la dette publique française était financée à hauteur de 2 % par les avances de la banque centrale en 1913, la proportion augmente d'un point par an jusqu'à 1918 (8 %). Fin 1918, le montant des avances a été encore augmenté pour atteindre 21 milliards de francs. Bertrand Blancheton estime qu'entre 1914 et 1918, les avances ont contribué à 11 % du total des ressources françaises, contre 15 % pour les impôts, 35 % pour la dette à court et moyen terme, 22 % pour la dette à long terme, et 17 % pour la dette extérieure. Ainsi, si les avances à l’État .

Entre-deux guerres La progression des avances a causé une augmentation de la circulation fiduciaire, qui est passée de moins de 6 milliards à plus de 30 milliards de francs pendant la guerre. L'agrégat M2 est passé de 15 milliards (1914) à 46 milliards (1918). L'augmentation des avances a réduit le ratio encaisse/or circulation fiduciaire à 18 % à la fin de l'année 1918, rendant impossible le rétablissement de la convertibilité-or du franc.

Lorsque la guerre s'achève, un consensus se forme en France sur la nécessité de revenir au niveau des prix d'avant-guerre. Les gouvernements successifs cherchent de ce fait à éviter tout recours aux avances. Le remboursement des avances accordées par la Banque de France durant la guerre devient un enjeu majeur. Le Bloc national, coalition de droite qui gouverne de 1919 à 1924, met en place une politique visant à favoriser la déflation qui passe par la réduction du recours aux avances de la Banque de France et le remboursement rapide des avances. Le 14 avril et le 29 décembre 1920, le Parlement ratifie des conventions signées entre le Trésor et la Banque de France qui plafonnent ces avances à 27 Md de francs. Chaque année, le plafond doit être abaissé de 2 Md, afin que le remboursement (qui, détruisant de la masse monétaire, réduit le niveau des prix) ait lieu en douze ans. Si l'engagement du remboursement de 2 Md de francs par an est respecté en 1921, il ne l'est qu'à moitié en 1922. En 1923, seuls 800 M de francs sont remboursés.

Les élections législatives françaises de 1924 mènent à la victoire du cartel des gauches. Ce dernier s'engage également sur la déflation et le remboursement des avances. Sa politique est toutefois mise en difficulté par la situation fortement déficitaire du Trésor public. Le gouvernement Herriot I chute sur un projet de loi visant à augmenter le plafond de circulation. Le gouvernement Painlevé II qui lui succède fait voter un paquet de mesures financières, parmi lesquelles une hausse de 6 Md de francs du plafond d'avances de la Banque de France.

Le retour au pouvoir de Raymond Poincaré en 1926 et le gouvernement Poincaré IV (1926-1928) voient la mise en place d'une politique de politique de rigueur qui permet de rembourse progressivement la dette du Trésor à l'égard de la banque. Le processus est quasiment achevé en 1928. Elle ne s'élève alors plus qu'à 3,2 Md de francs, niveau maintenu jusqu'en 1935.

Par conséquent, la proportion des avances de la banque centrale dans le financement de la dette publique a été remarquablement stable sur la période : après une hausse dans l'immédiat après-guerre (de 9 % en 1919 à 14 % en 1924), cette proportion se stabilise jusqu'en 1928. La proportion des avances dans le financement de la dette entame ensuite une lente décrue à partir de 1929, passant de 13 % à 12 % en 1933, puis 11 % en 1936.

La Banque de France est toutefois amenée à intervenir sous le Front populaire à quatre reprises. Les prêts sans intérêts à l'État sont portés à 10 milliards, et les avances provisoires atteignent 32 milliards. Toutefois, en pourcentage des sources de financement de la dette publique, l'épisode du Front populaire marque une continuité dans la décrue : représentant 11 % du financement de la dette publique en 1936, les avances pèsent autant en 1938. La proportion chute à 10 % en 1939.

Henry Laufenburger estime que 33 % des dépenses de l’État pour la Seconde Guerre mondiale entre 1939 et 1940 ont été financées par des avances de la Banque de France.

Régime de Vichy Le régime de Vichy, malgré sa politique de collaboration active, doit payer des frais d'occupation au Troisième Reich. Le Trésor est donc contraint de demander à la Banque de France de consentir à des avances provisoires. La circulation monétaire passe de 150 milliards de francs à 218 milliards entre et . Sur toute la durée du régime, le montant augmente fortement, à vingt-quatre reprises, entre 1940 et 1944. En 1944, il s'élève à 426 milliards de francs.

De ce fait, la part des avances de la banque centrale dans le financement de la dette publique augmente continûment. De 10 % en 1940, elle passe à 11 % en 1941, 12 % l'année suivante, 13 % l'année d'après, et 14 % en 1944. Lorsque Charles de Gaulle et le gouvernement provisoire reprennent le pouvoir, les avances constituent 15 % du financement de la dette publique.

Quatrième République