vignette|Qualification des actes administratifs unilatéraux selon leur caractère décisoire ou non L'acte administratif unilatéral (AAU) ou décision administrative (selon des auteurs qui estiment ces deux expressions synonymes) est, avec le contrat administratif, l'un des moyens juridiques dont dispose l'administration.
Manifestation d'une volonté, celle de la puissance publique, l'acte administratif unilatéral est un acte juridique accompli unilatéralement par une autorité administrative dans l'exercice d'un pouvoir administratif qui s'impose à ses destinataires sans leur consentement ; il est présumé légal aussi longtemps qu'un juge ne l'a pas déclaré illégal en raison du privilège du préalable dont dispose l'administration.
Quand il est qualifié de décisoire, l'acte administratif unilatéral fait grief, c'est-à-dire crée pour les tiers des droits ou des obligations : il modifie l'ordre juridique existant, et est à ce titre susceptible de recours devant la justice administrative. Au contraire, l'acte administratif unilatéral qualifié de non-décisoire ne fait pas grief, et est alors insusceptible de recours devant le juge administratif.
Éléments constitutifs de l'acte administratif unilatéral La volonté unilatérale L’acte administratif est un acte juridique parce qu’il participe d’une manifestation de volonté en vue de produire des effets de droit. L’acte administratif peut être explicite : on dira qu'il s'agit d'un instrumentum, ou il peut être implicite : on dira qu'il s'agit d’un negotium.
L'instrumentum est un acte écrit. Le negotium peut être une action, une œuvre, laquelle peut être orale ou résulter de simples agissements.
L’acte administratif est un acte unilatéral parce qu’il a pour objet de réglementer la conduite des personnes autres que ses auteurs ; le caractère unilatéral n’implique pas que l’acte administratif émane d’une seule personne, mais que ses destinataires ne prennent pas part à son adoption.
Un acte émanant d'une autorité administrative dans l'exercice d'un pouvoir administratif L’autorité qui accomplit l'AAU doit appartenir à l’administration et agir dans le cadre administratif. Il se dégage de cette considération une triple exclusion : La première exclusion concerne les actes des autorités étatiques non-administratives (le Parlement par exemple) et les actes des autorités juridictionnelles. La deuxième exclusion concerne les actes de la personne publique qui relèvent du droit privé, lorsque celle-ci n’exerce pas un pouvoir administratif : ainsi des actes de la personne publique chargée d'un SPIC (TC 1921, Bac d'Eloka), ou encore des actes de la personne publique dans le cadre de la gestion de son domaine privé (CE 1996, Formery). La troisième exclusion concerne les actes des autorités du pouvoir exécutif lorsque celles-ci n’exercent pas un pouvoir administratif mais plutôt un pouvoir politique qui se rapproche de la fonction gouvernementale : c'est le cas des actes de gouvernement.
Les actes administratifs unilatéraux décisoires L'article L. 200-1 du CRPA dispose que
Les actes réglementaires ont une portée générale et impersonnelle, ils créent des droits ou des obligations sans considération des personnes à qui ils s'adressent (exemple : interdiction de stationner dans une rue). Les actes individuels ont une portée individuelle (exemples : l’octroi d’un permis de construire, la titularisation d’un fonctionnaire, la fermeture administrative d’un établissement recevant du public). Les autres actes décisoires non réglementaires ne sont ni réglementaires ni individuels, ils sont impersonnels et particuliers (exemple : l'arrêté d'ouverture d'un concours est impersonnel car il ne vise personne nommément, mais il est aussi particulier car il ne s'adresse qu'aux personnes qui participent audit concours).
L'entrée en vigueur de l'acte administratif unilatéral Si la validité (c'est-à-dire sa régularité juridique) d'un acte administratif s'apprécie dès sa signature, son opposabilité (c'est-à-dire sa capacité à produire des effets juridiques à l'égard de personnes) ne s'apprécie qu'une fois ces destinataires informés par une publicité adéquate.
Pour les actes réglementaires, l'opposabilité est subordonnée à la publication de l'acte : ainsi, les décrets doivent être publiés au Journal Officiel de la République française, des ministères disposent de Bulletins Officiels pour accueillir leurs arrêtés et circulaires, les actes des départements doivent être publiés au Recueil des actes administratifs disponible dans chaque préfecture, les arrêtés municipaux doivent être publiés dans le Bulletin municipal et affichés sur des panneaux spéciaux. À cet égard, l' relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs accorde au Journal Officiel électronique la même valeur que la version papier, renvoyant au Conseil d’État le soin de définir une liste d'actes administratifs dont la publication au Journal Officiel électronique suffit pour permettre l'entrée en vigueur.
Pour les actes individuels, l'opposabilité est subordonnée à la notification de la décision à l'intéressé par lettre avec accusé de réception.
Cependant, certains actes demandent des publicités complexes combinant notification aux intéressés et diverses publicités à l'égard des tiers (ainsi des permis de construire, notifiés aux intéressés, affichés en mairie et sur les terrains visés). Dans l'arrêt Cour européenne des droits de l'homme, 1992, Geouffre de la PradelleLe Conseil d’État avait considéré que la requête du demandeur était forclose, le délai courant à partir non pas de la notification du décret, mais de sa précédente publication., la juridiction du Conseil de l'Europe condamna la France en partie pour l'obscurité et l'incohérence de ses règles de publicité des décrets de classement de site.
L'entrée en vigueur ne peut pas être, en principe, rétroactive (Conseil d’État, 1948, Société du journal l'Aurore : la non rétroactivité des actes administratifs est un principe général du droit) : les actes administratifs unilatéraux ne décident que pour l'avenir, afin d'assurer la sécurité juridique des administrés. Le principe connaît de rares exceptions, parmi elles : les décisions de retrait, les décisions prises pour pallier les effets d'une annulation pour excès de pouvoir (par nature, elle est rétroactive le plus souvent), les décisions prises en applications de lois rétroactives.
Les actes administratifs unilatéraux non-décisoires L'article L. 200-1 du CRPA dispose de l'existence d'actes administratifs unilatéraux non-décisoires. Les actes administratifs unilatéraux qualifiés de non-décisoires sont insusceptibles de recours devant la justice, pour la raison qu'ils sont considérés comme ne faisant pas grief, c'est-à-dire qu'ils ne créent pas de droits ni d'obligations.
Le cas des actes préparatoires Les actes préparatoires peuvent être des avis d'un organe consultatif, des projets, des renseignements et autres enquêtes. Ainsi un communiqué par lequel un premier ministre rendait public un tracé pour le TGV a été jugé comme sans effet juridique et comme devant être regardé comme une simple déclaration d'intention du Gouvernement (Conseil d’État, , Ville d'Amiens).
Le cas des circulaires Les circulaires sont un instrument de circulation de l'information entre les services centraux d'un ministère d'une part, et les services extérieurs d'autre part. Par principe la circulaire est un acte interprétatif. Or dans la pratique, il est de plus en plus fréquent que des circulaires contiennent des éléments à caractère décisoire. Elles sont alors créatrices de droit. La frontière entre ces deux types de circulaires aux conséquences contentieuses différentes a, pendant longtemps, été dominée par la jurisprudence issue de l'arrêt Notre-dame du Kreisker (CE, 1954) : la distinction était faite entre les circulaires dites réglementaires et celles seulement interprétatives.
Néanmoins, les développements de plus en plus subtils de cette jurisprudence ainsi que de l'évolution de l'organisation de l’État, organisation décentralisée, impliquant un rôle d'orientation accrue des autorités centrales, ont conduit à un correctif jurisprudentiel. Le Conseil d’État pose désormais le principe selon lequel les circulaires interprétatives sont susceptibles de faire l'objet d'un recours. Il faut noter que l'ancienne distinction issue de la jurisprudence Notre-dame du Kreisker conserve une grande importance, dorénavant en dehors de la recevabilité du recours. La loi n°78-753 du combinée avec le décret du ont contribué à l'obscurcissement du critère de 1954 et avaient ainsi conduit à l'adoption d'une circulaire datée du qui vise à rappeler le cadre juridique dans lequel doivent être prises ces circulaires.
Aujourd'hui, c'est une nouvelle distinction qui est appliquée par le Conseil d'État. Dans un arrêt du dit Duvignères, le Conseil d’État abandonne la distinction entre circulaire réglementaire et circulaire interprétative au profit d’une nouvelle distinction entre circulaire impérative et circulaire non impérative, que l’on appelle aussi circulaire indicative. Cet arrêt a été annoncé par plusieurs arrêts antérieurs et la solution Duvignères se décline en deux temps : Dans un premier temps le juge examine la recevabilité du recours pour excès de pouvoir. À ce stade, le juge se demande si la circulaire est impérative ou non selon un critère désormais purement matériel. En clair, est impérative la circulaire qui modifie l’ordonnancement juridique ou bien le maintient en l’état, autrement dit le caractère impératif d’une circulaire se confond avec sa nature décisoire. Dans un second temps, une fois le recours recevable à l’encontre de la circulaire, le juge s'interroge sur les moyens invocables pour éventuellement annuler la circulaire. S'agissant des moyens invocables, l’arrêt Duvignères en met deux en exergue : d’une part l’incompétence et d’autre part la violation directe de la loi dans le cas où la circulaire méconnaît les textes qu’elle interprète ou bien méconnaît une norme supérieure.
Le cas des directives ou lignes directrices Les directives administratives se définissent comme des normes d'orientation adressées par une autorité administrative, dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, à ses subordonnés afin de fixer une ligne de conduite et assurer la cohérence de leur action. Moins qu'un ordre mais plus qu'un vœu,
C'est dans son arrêt Crédit foncier de France (1970) que le Conseil d’État a dégagé et défini cette notion. Mais bien que ne prenant pas place parmi les sources de la légalité, la directive n'échappe pas pour autant à l'obligation de légalité. L'administré, en effet, peut toujours déférer au juge une mesure individuelle d'application de la directive et s'en prévaloir pour contester ladite mesure : les directives administratives sont donc opposables à l'administration, bien qu'étant insusceptibles de recours. Il est possible de noter encore une fois le caractère hybride de tels actes, qui, bien que non réglementaires, doivent être publiés. Cette publication a été rendue obligatoire par la loi du .
À la suite de nombreuses confusions des administrations entre les directives européennes et les directives administratives, le Conseil d'État a pris la décision de renommer les directives en lignes directrices depuis l'arrêt Jousselin de 2014. Si la distinction est purement textuelle, elle permet maintenant d'éviter les confusions de deux actes juridiques bien distincts.
Le cas des orientations générales Les orientations générales sont un autre type d'acte qui vise à orienter l'administration. Dans l'arrêt Ministre de l’intérieur c/ Cortes Ortiz (2015), le Conseil d'État dispose que .. Donc, les orientations générales visent à conseiller les autorités compétentes dans leur pouvoir d'appréciation de prise de mesures de faveur.
Le cas des mesures d'ordre intérieur