Conseil des syndicats de la fonction publique contre Ministre de la fonction publique UKHL 9, dite également affaire du GCHQ (Government Communications Headquarters), est une affaire de droit constitutionnel du Royaume-Uni et une affaire de droit du travail britannique selon laquelle la prérogative royale était soumise à un contrôle juridictionnel (judicial review).

En 1984, en promulguant une directive basée sur un décret pris en vertu de la prérogative royale (le pouvoir exécutif du monarque britannique, dont l'exercice est confié au gouvernement), le gouvernement de Margaret Thatcher a interdit aux employés du Government Communications Headquarters (GCHQ) d'adhérer à un syndicat pour des raisons de sécurité nationale. Le Conseil des syndicats de la fonction publique a saisi la juridiction britannique pour annuler cette directive en estimant qu'elle allait à l'encontre de leur espérance légitime de pouvoir négocier collectivement des salaires équitables. Le juge Glidewell de la Haute Cour a jugé que cette directive était invalide. En revanche, la Cour d'appel a estimé que les raisons de sécurité nationale invoquées par le gouvernement empêchait la juridiction d'effectuer un contrôle juridictionnel (judicial review). La Chambre des lords, la juridiction britannique suprême au Royaume-Uni à cette époque, a estimé que l'exercice de la prérogative royale était soumis à l'exercice du contrôle juridictionnel, mais qu'il existait des exceptions, notamment pour les questions de sécurité nationale. Il s’agit d’une rupture significative par rapport à la loi précédente, selon laquelle les prérogatives n’étaient en aucun cas soumises à un contrôle judiciaire. L'affaire du GCHQ a établi que le contrôle juridictionnel dépend de la nature des pouvoirs du gouvernement et non de leur source.

Cette décision fait également la synthèse des motifs justifiant l'exercice d'un contrôle juridictionnel en droit administratif britannique, à savoir : l'illégalité (illegality), le caractère irrationnel (irrationality), ou l'irrégularité procédurale (procedural impropriety).

Faits Le Government Communications Headquarters (GCHQ) est une agence de renseignement britannique qui fournit des renseignements électroniques au gouvernement et aux forces armées britanniques. Avant 1983, son existence n'était pas reconnue même si elle recrutait ouvertement des diplômés. Après un scandale d'espionnage en 1983, l'organisation est devenue connue du public et le gouvernement de Margaret Thatcher a décidé un an plus tard que les employés ne seraient pas autorisés à adhérer à un syndicat pour des raisons de sécurité nationale. Le portefeuille de Ministre de la fonction publique est toujours confié au Premier ministre britannique.

Cette interdiction a été prise sur le fondement du décret sur la fonction publique de 1982, un acte de législation secondaire pris en Conseil privé (ordre in council), en vertu de la prérogative royale. Ces pouvoirs étaient censés permettre au Ministre de la fonction publique de prendre des règlements pour la fonction publique. Malgré une vaste campagne publicitaire menée par les syndicats, le gouvernement a refusé de revenir sur sa décision, mais a plutôt proposé aux salariés concernés le choix entre 1 000 £ et l'adhésion à une association du personnel ou prendre leur emploi. Les employés renvoyés ne pouvaient pas saisir un tribunal compétente en matière de droit du travail puisqu'ils n'étaient pas couverts par la législation du travail pertinente. C’est pourquoi le Conseil des syndicats de la fonction publique a décidé que le contrôle juridictionnel (judicial review) était la seule voie possible.

La directive adressée au directeur du GCHQ par la Première ministre (d'abord sous forme d'instruction verbale, puis communiquée par lettre) était la suivante :

La décision d'interdire aux travailleurs du GCHQ l'adhésion à un syndicat a été prise après la réunion d'un groupe restreint de ministres et de la Première ministre, plutôt qu'après la réunion du Cabinet dans son ensemble. Cela n'est pas inhabituel, même lorsqu'il s'agit de décisions très médiatisées : une décision similaire a été prise pour autoriser l'opération de Suez en 1956, ou pour la décision de transférer la capacité de fixer les taux d'intérêt à la Banque d'Angleterre en 1997.

Décision

Haute Cour Devant la Haute Cour de justice d'Angleterre et du pays de Galles, le juge Glidewell a estimé que les employés du GCHQ avaient droit à la consultation et que le manque de consultation rendait la décision invalide.

Cour d'appel Devant la Cour d'appel d'Angleterre et du pays de Galles, le juge en chef Lord Lane, le juge Watkins et le juge May ont statué que le contrôle juridictionnel ne pouvait pas être utilisé pour contester l'exercice de la prérogative royale. Ils ont décidé que, puisque la détermination des questions de sécurité nationale relève de la fonction exécutive, il serait inapproprié que les tribunaux interviennent, faisant donc obstacle à ce contrôle.

Chambre des lords La Chambre des lords considéra que la prérogative royale était soumise au contrôle juridictionnel (judicial review), tout comme les instruments réglementaires. Toutefois, pour des raisons de sécurité nationale, cette mesure de restriction de la liberté syndicale était justifiée. Les lords Fraser, Scarman et Diplock estimaient tous que la question de la sécurité nationale ne relevait pas de la compétence des juridictions. Lord Diplock a écrit que « c'est par excellence une question non justiciable. Le processus juridictionnel est totalement inapte à traiter le genre de problèmes [que la sécurité nationale] implique. » . Lord Fraser a déclaré que même si les tribunaux n'accepteraient pas par défaut l'argument du gouvernement selon lequel il s'agissait d'une question de sécurité nationale, il s'agissait d'une « question de preuve » et les preuves fournies dans cette affaire montraient que le gouvernement avait raison. Lord Diplock a estimé que tout pouvoir tiré de la prérogative royale ayant un impact sur les « droits privés ou les attentes légitimes » d'une personne pouvait faire l'objet d'un contrôle juridictionnel, tandis que les Lords Fraser et Brightman ont estimé que seuls les pouvoirs délégués par le monarque pouvaient être soumis audit contrôle, car les pouvoirs en question avaient été délégués par le monarque au ministre de la fonction publique.

Lord Diplock a déclaré ce qui suit :

Lord Roskill a déclaré ce qui suit :

Importance Les tribunaux ont toujours été peu disposés à soumettre les pouvoirs tirés de la prérogative royale au contrôle juridictionnel. Les juges étaient disposés à déclarer uniquement si leurs pouvoirs existaient ou non, et non s'ils avaient été utilisés de manière appropriée. Ils n'ont donc appliqué que le premier élément du test de Wednesbury : si l'utilisation des pouvoirs était illégale. Des constitutionnalistes tels que William Blackstone se trouvaient en faveur de cette approche.

L'affaire du GCHQ fut donc très importante puisqu'elle a établi que l'application du contrôle juridictionnel dépend de la nature des pouvoirs du gouvernement, et non de leur source. Même si l’utilisation de la prérogative royale pour des raisons de sécurité nationale est considérée comme échappant au champ de compétence des tribunaux, la plupart de ses autres utilisations peuvent désormais faire l’objet d’un contrôle juridictionnel.

L'affaire du GCHQ a également confirmé que les conventions non juridiques peuvent être soumises à une « espérance légitime ». Une convention n'aurait généralement pas été justiciable, et il était nécessaire que le tribunal démontre que c'était le cas dans le cas présent : une telle règle avait été établie en ce qui concerne les conventions du Cabinet dans l'affaire Procureur général contre Jonathan Cape Ltd. Même si la Chambre des lords s'est prononcé contre le syndicat, il a été reconnu que la pratique invariable de l'exécutif constituait la base d'une espérance légitime.

Cette affaire montre également que la sécurité nationale reste une question politique et non juridique : elle ne doit pas être tranchée par un tribunal.

Enfin, cette décision synthétise les motifs justifiant l'exercice d'un contrôle juridictionnel par le juge, à savoir : l'illégalité, le caractère déraisonnable, ou l'irrégularité procédurale.

Développements ultérieurs Le Conseil des syndicats de la fonction publique, avec d'autres, a soumis l'affaire à la Cour européenne des droits de l'homme, mais l'affaire a été jugée irrecevable.

Dans l'affaire R (Bancoult) contre Secrétaire d'État aux Affaires étrangères et du Commonwealth (n° 2), entendue à la Chambre des lords, l'une des questions tranchées était de savoir si les tribunaux pouvaient ou non soumettre les décrets en Conseil au contrôle juridictionnel. Les Lords ont convenu à l'unanimité que même si les décrets ont été définis comme une « législation principale » dans la Loi sur les droits humains, il existe une différence significative dans la mesure où les décrets sont un acte produit par l'exécutif et n'ont pas le « caractère représentatif » qui accompagne l'autorité et l'approbation parlementaires. En tant que tels, les Lords ne voyaient « aucune raison pour laquelle la législation sur les prérogatives ne devrait pas être soumise à un examen sur la base des principes ordinaires de légalité, de rationalité et d'irrégularité procédurale de la même manière que toute autre action exécutive ».

Dans l'affaire R (Miller) contre le Premier ministre et Cherry contre l'avocat général de l'Écosse UKSC 41, la Cour suprême a annulé un décret en conseil visant à proroger le Parlement.

Références

Bibliographie

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