La direction de la législation fiscale (DLF) est une direction d’administration centrale du ministère français de l’économie et des finances chargée de concevoir la politique fiscale de la France. Elle fait partie de la direction générale des Finances publiques (DGFiP).

La DLF a pour missions de concevoir et élaborer, pour le compte du Gouvernement, les textes législatifs et réglementaires relatifs à la fiscalité ainsi que les instructions générales interprétatives nécessaires à leur application, et de représenter le ministère dans les négociations internationales en matière fiscale. Au titre de la mission de conception des textes législatifs et réglementaires, la DLF est notamment chargée de préparer les projets de lois et de décrets ayant une incidence sur la politique fiscale, notamment la partie des lois de finances relative aux recettes (avec la direction du budget) et l’ensemble des textes modifiant le code général des impôts.

Créée en 1977 sous la forme du service de la législation fiscale (SLF), directement rattaché au ministre, elle devient une direction en 1998 et est alors incluse dans la direction générale des impôts (DGI), laquelle est ensuite intégrée à la DGFiP en 2008. Fin 2024, la DLF compte environ 200 agents, tous en activité sur le site de Bercy.

Missions Les principales missions de la DLF sont définies par le décret de 2008 instituant la direction générale des finances publiques (DGFiP).. Aux termes de ce décret, la DLF et . Ces attributions donnent lieu à plusieurs catégories de missions dont les principales sont : la préparation des lois de finances, l’assistance au Gouvernement pour leur adoption, l’élaboration des normes fiscales internationales, la construction d’une doctrine fiscale administrative, l’instruction des agréments fiscaux et la participation à des missions de réflexion sur la fiscalité, .

La DLF est donc impliquée dans la totalité du processus d’élaboration et d’application des règles de droit fiscal, ce qui en fait un service administratif considéré comme puissant et bénéficiant d’une expertise technique importante..

Préparation et adoption des lois de finances Ainsi que son nom l’indique., elle élabore la législation fiscale ainsi que les décrets nécessaires à son application.

Depuis une circulaire de 2010, les modifications de la loi fiscale relèvent en principe exclusivement des lois de finances (initiales ou rectificatives), de sorte que la DLF joue un rôle central dans l’élaboration de ces lois. La DLF travaille alors en lien avec la direction du Budget (DB), qui pilote l’élaboration du budget de l’État, et la direction générale du Trésor, qui établit le cadrage macroéconomique. Elle est également associée à la direction de la Sécurité sociale (DSS) pour l’élaboration de certaines mesures relatives aux impôts affectés à la Sécurité sociale.

Dans ce contexte, elle commence par établir une première ébauche des dispositions de finances à partir des mesures demandées par les ministres chargés de l’économie et du budget et proposées par les administrations. Elle procède à un auprès des différentes administrations du ministère de l’économie et des finances et des autres ministères. En particulier, les autres services de la DGFiP chargés de la liquidation et du recouvrement de l’impôt ainsi que du contrôle fiscal peuvent être à l’origine de certaines propositions visant à clarifier des dispositions dont la mise en œuvre s’avère complexe ou concernant les modalités pratiques de collecte des informations nécessaires au calcul de l’assiette fiscale. En principe, tout projet de modification de la loi émanant d’une autre administration et ayant des incidences fiscales (en particulier, tout texte modifiant le code général des impôts ou le code des impositions sur les biens et services) fait l’objet d’une expertise par la DLF, à l’exception de certains impôts affectés à la Sécurité sociale. La DLF peut également prendre l’initiative de certaines propositions. Cette préparation est réalisée, conformément aux articles 20 et 47 de la Constitution, sous l’autorité du Gouvernement.

Comme pour tout projet de loi, la consultation du Conseil d’État est obligatoire avant l’adoption par le Gouvernement des projets de loi de finances. Certains agents de la DLF jouent alors le rôle de commissaires du gouvernement, c’est-à-dire qu’ils représentent l’administration lors des phases successives des travaux du Conseil d’État. La DLF prépare ensuite un dossier de présentation technique à la presse des mesures fiscales du projet de loi de finances.

Au cours de l’examen parlementaire, la DLF dispose de plusieurs rôles : elle fournit les renseignements demandés par les rapporteurs du Parlement, elle prépare les positions du Gouvernement sur les amendements déposés par les parlementaires (examen de l’impact de l’amendement, analyse de sa recevabilité financière par l'article 40 de la Constitution, détermination d’une proposition de suite à donner à l’amendement) ainsi que d’éventuelles modifications tardives du projet de loi de finance sous la forme d’amendements gouvernementaux. Les agents de la DLF sont par ailleurs chargés de préparer les éléments permettant aux ministres de défendre le projet de loi devant le Parlement ; certains d’entre eux sont chargés de l’accompagner au banc. Compte tenu du niveau élevé de technicité du droit fiscal et de l’expertise technique dont bénéficie la DLF, celle-ci, et par extension le pouvoir exécutif auquel elle est rattachée, jouent un rôle important dans le processus d’adoption de la loi de finances. Certains auteurs considèrent que ce rôle nuance celui du Parlement, affirmé par la l’article 14 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et l’article 34 de la Constitution relatif au principe de légalité de l'impôt).

Enfin, à la suite de l’examen par le Parlement, la DLF est chargée d’élaborer les projets d’argumentaires transmis par le Gouvernement au Conseil constitutionnel dans le cadre du contrôle de constitutionnalité de l'Article 61 de la Constitution des dispositions fiscales. Ces argumentaires sont préparés en lien avec la direction du budget et le secrétariat général du Gouvernement (SGG).

Certaines dispositions fiscales adoptées peuvent nécessiter des décrets d'application, venant préciser la loi. Tous ces textes sont préparés par la DLF, en concertation avec les autres administrations susceptibles d’être concernées. Lorsque la consultation du Conseil d’État est obligatoire, les agents de la DLF jouent le rôle de commissaires du Gouvernement dans les mêmes conditions que pour les projets de loi de finances.

Participation à l’élaboration des normes fiscales internationales

Elle représente la France dans les négociations fiscales au niveau de l'Union européenne et de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Elle mène les négociations sur les conventions fiscales internationales et assure leur suivi..

Construction de la doctrine fiscale administrative

Elle renseigne également les services de contrôle fiscal ou du contentieux sur l’interprétation de la loi fiscale et se prononce sur les questions d’application de la norme fiscale dont elle est saisie par des contribuables ou par leur conseil, notamment par la voie du rescrit. Elle évalue le coût des mesures fiscales et établit les rapports d'information présentés par le Gouvernement au Parlement sur l'application de certaines dispositions fiscales. Elle propose des réponses aux questions des parlementaires sur l'évolution de la fiscalité et les difficultés éventuelles que soulève son application.

Missions diverses

Organisation

Positionnement La DLF est rattachée à la direction générale des finances publiques. Ce rattachement a des conséquences en particulier en matière de fonctionnement (ressources humaines, logistique). Il fait parfois l’objet de critiques en ce qu’il conduirait, lors de la conception de la loi fiscale, à une internalisation des contraintes techniques rencontrées par la DGFiP. Toutefois, selon Antoine Magnant, ancien directeur général adjoint des finances publiques, la DLF .

Organigramme La DLF se caractérise par une organisation légère d’environ 200 agents, articulée autour de deux bureaux directement rattachés au directeur et de cinq sous-directions..

Bureau de synthèse et de coordination (bureau A) Le bureau A est directement rattaché au directeur de la législation fiscale et est composé d'une trentaine d'agents, majoritairement de catégorie A. Ses missions sont les suivantes :

Assurer la coordination de l’élaboration des textes législatifs et réglementaires, et en particulier du projet de loi de finances ; Examiner la constitutionnalité et la compatibilité au regard du droit européen des aides d’État des dispositions envisagées en matière fiscale.

Bureau des chiffrages et études statistiques (BCES) Le bureau des chiffrages et études statistiques est également placé sous l’autorité directe du directeur de la législation fiscale. Ses missions sont les suivantes :

Évaluer l'incidence budgétaire des modifications de la fiscalité dès leur phase de conception ; Évaluer le coût budgétaire des dépenses fiscales, en rédigeant chaque année le document annexé aux projets de loi de finances intitulé « Évaluation des voies et moyens, tome 2 » ; Réaliser des études statistiques en matière fiscale.

Sous-direction de la fiscalité directe des entreprises (sous-direction B) La sous-direction B est composée de deux bureaux, les bureaux B1 et B2. Elle est chargée de l'élaboration :

des règles d'assiette de la fiscalité directe des entreprises concernant l'impôt sur les sociétés et l'impôt sur le revenu (bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices agricoles, bénéfices non commerciaux) ; des règles régissant la taxe sur les transactions financières et la taxe spéciale sur les conventions d'assurance ; des règles relatives aux champ, taux, exonérations et régimes particuliers (réductions et crédits d'impôt) de la fiscalité directe des entreprises concernant l'impôt sur les sociétés..

Sous-direction de la fiscalité des personnes (sous-direction C) La sous-direction C est composée de deux bureaux, les bureaux C1 et C2. Elle est chargée de l'élaboration :

des règles relatives aux aspects généraux de l'impôt sur le revenu ; des règles relatives aux traitements et salaires et aux revenus de l'épargne et du patrimoine, mobilier et immobilier ; des règles relatives aux taxes et participations assises sur les salaires, aux prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, aux droits de mutation à titre gratuit (droits de succession et de donation) et à l'impôt sur la fortune immobilière..

Sous-direction de la fiscalité des transactions, de la fiscalité énergétique et environnementale (sous-direction D) La sous-direction D est composée de deux bureaux, les bureaux D1 et D2. Elle est chargée :

de l'élaboration des règles relatives à la taxe sur la valeur ajoutée et à la fiscalité énergétique ; de la négociation au niveau européen et international de ces règles ; de l'élaboration des règles relatives à la fiscalité portant sur les biens et sur les services, ainsi que celles relatives aux taxes à finalité environnementale ou comportementale.

Sous-direction des questions européennes et relations internationales (sous-direction E) La sous-direction E est composée de deux bureaux, les bureaux E1 et E2. Elle est chargée :

de l'élaboration et de la négociation des règles de fiscalité internationale, dont les normes d’échanges d’informations à des fins fiscales, et des conventions fiscales, dont elle assure par ailleurs l'interprétation ; des questions européennes, des comparaisons internationales et de la coordination des travaux au sein de l'OCDE ;