Le cabinet ministériel en France désigne l'ensemble des collaborateurs directs d'un membre du gouvernement de la République française et qui l'assistent dans sa tâche. Le cabinet se situe à l'interface du monde politique et de l'administration, dont le ministre est, selon la Constitution du 4 octobre 1958, le chef. La nomination au sein d'un cabinet ministériel se fait par un arrêté du ministre publié au Journal officiel de la République française.
Histoire
Entourage informel des secrétaires du roi (Ancien Régime) Sous l'Ancien Régime, les ministres n'existent pas encore, et les décisionnaires suprêmes des départements de l’État (départements ministériels) sont appelés les secrétaires du roi. Ils disposent d'un informel et non réglementé.
Des secrétaires particuliers aux cabinets (1791-1815) Les cabinets ministériels émergent ainsi avec la création du poste de ministre, sous la Révolution française. Aucun texte ne vient toutefois réglementer leur cabinet. Sous la Première République, le cabinet n'est constitué que d'une , qui répond au courrier du ministre ; le ministre travaille principalement avec le secrétaire général de son ministère. Ils constituent parfois le seul collaborateur du ministre, jusqu'en 1795.
Le Directoire fait évoluer la situation. Les ministres, dont la fonction avait été supprimée un an plus tard, sont recréés. Dès leur recréation, ils s'entourent d'un , qui traite des affaires les plus sensibles ou intimes pour le ministre. Ce bureau particulier ne se transforme vraiment en cabinet qu'à la fin de l'Empire. Le terme de cabinet est utilisé à partir de 1811. Les cabinets n'ont alors que trois membres au maximum, et ce jusqu'à la Deuxième République.
Les archives des cabinets sont pour beaucoup détruites à la chute du Premier Empire.
Le cabinet du ministre restreint (1815-1848) L'expression de apparaît sous la Restauration et se confirme sous la monarchie de Juillet. Le poste de président du Conseil des ministres, créé le , et qui préside le Conseil des ministres lorsque le roi de France est indisponible, mène à la création d'un cabinet propre en 1819 sous le Élie Decazes. Il nomme alors Joseph Lingay, agrégé de grammaire, comme chef de cabinet. Le ministre de la Guerre est un cas singulier en ce que les directeurs de cabinet sont par principe des officiers d’état-major ; certains deviennent généraux à l'issue de leur service en cabinet, comme Alexandre Moline de Saint-Yon.
L'officialisation progressive du rôle des cabinets conduit ainsi à ce que l'expression devienne d'usage à partir du milieu des années 1820. LAlmanach royal de 1825 fait état de , à la tête duquel se trouve un . Dès l'année suivante, l'Almanach utilise l'expression de cabinet. Le rôle du cabinet demeure alors restreint. Lorsque le secrétaire général du ministère est proche du ministre, il joue le rôle de directeur de cabinet. Ce n'est qu'en absence de secrétaire général, ou de relation de proximité avec lui, qu'un directeur de cabinet s'occupe des affaires du ministre.
La monarchie de Juillet conduit à la recréation du cabinet du président du Conseil, qui n'avait été en activité que de manière sporadique. Le cabinet est actif de à ; Joseph Lingay occupe le poste de directeur de cabinet tout ce temps. Pendant ce temps, les ordonnances royales de 1844, qui visent à clarifier l'organisation administrative des ministères, officialisent juridiquement l'existence du cabinet, sans toutefois leur donner de statut à proprement parler.
La pratique du se met en place, selon laquelle le successeur du ministre, s'il ne souhaite pas conserver les membres de son cabinet, les nomme à un poste à plus haute responsabilité que leur poste précédant leur arrivée au cabinet, selon les desiderata du prédécesseur. L'usage selon lequel les archives du cabinet appartiennent à ses membres, et non au ministère, se répand et ne se dément plus par la suite.
Premier accroissement du rôle et stabilisation des cabinets (1848-1870) La révolution française de 1848 mène à un chamboulement des effectifs des cabinets. Tous les directeurs de cabinet sont remerciés, et on leur substitue pour une courte période des hauts fonctionnaires de l'administration n'ayant jamais servi la monarchie. La Deuxième République voit une légère augmentation de la taille des effectifs des cabinets, allant jusqu'à cinq pour certains ministres. Les cabinets sont alors de plus en plus peuplés par les conseillers d'État.
Sous le Second Empire, les cabinets ministériels se maintiennent, en effectifs, à ce qu'ils étaient auparavant. L'Empire est toutefois une période d'affirmation du pouvoir des cabinets, du fait de la forte stabilité ministérielle sous Bonaparte : entre la proclamation de l'Empire et , qui marque le début de l'Empire libéral, seuls 36 ministres sont nommés. Les membres des cabinets bénéficient par conséquent de cette stabilité et renforcent l'entité dans laquelle ils travaillent. Un nombre croissant de préfets passe par les cabinets.
Comme le souligne Éric Anceau, les cabinets voient leur existence officialisée par le décret du portant sur l’organisation centrale du ministère de l’Intérieur. Napoléon III normalise également les cabinets par une réforme de leur rémunération : les membres des cabinets sont rémunérés de manière régulière, et non plus sur les fonds secrets, à l'exception des collaborateurs occasionnels des cabinets. Anceau rappelle ainsi que le décret du rend public la rémunération des membres du cabinet du ministre d’État, pour la première fois.
Le standard devient un cabinet de seize à vingt membres à partir du milieu des années 1860. En 1867, celui du ministère des Affaires étrangères comporte (contre 8 en 1860).
Renforcement des cabinets partisans (1871-1940) Jean-Pierre Azéma remarque que, sous la Troisième et la Quatrième républiques, le recrutement au sein des cabinets est partisan, souvent lié à la circonscription électorale du ministre et aux activités de liaison avec le Parlement. Le poste (et le nom) de directeur de cabinet émerge et s'affirme dans les années 1890, la fonction se distinguant alors de celle de chef de cabinet, chargé de la logistique du cabinet.
Le développement des cabinets exige, au début du XXe siècle, un encadrement de leurs effectifs. La loi de finances du a pour la première fois imposé une limite au nombre de membres de cabinet ministériel, que le décret du a précisé (7 pour un ministre, 5 pour un secrétaire d’État). Elle interdit également la pratique du testament ministériel en déclarant nulle toute promotion d’un membre de cabinet non publiée au Journal officiel avant la démission du ministre.
Les cabinets se trouvent précisés, dans leur nature juridique, par la jurisprudence. Le Conseil d'État, dans ses arrêts du (Dame Geubel de La Ruelle) et du (Labussière et d'Hugues), qualifient de service public le travail réalisé dans les cabinets : ; or, ; donc, .
Dans les dernières années de la Troisième République, 88 % des membres de cabinet sont des hauts fonctionnaires.
Continuité et ruptures sous le régime de Vichy (1940-1944) Selon Gilles Le Béguec, le régime de Vichy marque une rupture dans le recrutement des cabinets ministériels, quoique des hauts fonctionnaires de la Troisième République aient pu servir sous Vichy. En revanche, seule une dizaine de membres des cabinets sous Vichy semble avoir travaillé dans les cabinets de la Quatrième République, dont deux au cabinet de Philippe Pétain (Pierre Chaussade et Jean de Béarn).
Accroissement des effectifs sous le Gouvernement provisoire (1945-1946) Le Gouvernement provisoire de la République française est un moment d'étoffement des effectifs des cabinets. Dans le gouvernement Bidault I, les cabinets comptent , là où les derniers cabinets de la Troisième République plafonnaient autour de .
période du gouvernement provisoire a été marquée par l’installation d’équipes très étoffées, avec, par exemple, 421 collaborateurs au temps du gouvernement dirigé en 1946 par Georges Bidault (statistique comptabilisant l’ensemble des membres des cabinets des ministres et secrétaires d’État, à l’exception des cabinets militaires).
Poursuite des cabinets partisans et début de technocratisation (1946-1958) La Quatrième République reprend le principe des cabinets ministériels. Selon Gilles Le Béguec, la sociologie des membres de cabinets sous ce régime est singulière, car les recrutements sont souvent influencés par des proximités liées à la Résistance, ainsi que par les réseaux déjà constitués dans les derniers cabinets de la Troisième République. Aussi, les avocats et partisans, qui constituaient une part importante des membres de cabinet sous la précédente république, voient leur proportion se réduire au profit des hauts fonctionnaires. Les anciens élèves de l'École nationale d'administration (devenue INSP) investissent de manière croissante les cabinets. Si l'école est créée en 1945 et la première promotion est sortie en 1947, c'est dès cette année-là que le premier ancien élève, Roger Vaurs, rejoint un cabinet. Les énarques accroissent leur présence dans les cabinets dans les dernières années du régime.
La constitution du cabinet se cristallise à ce moment-là, avec un directeur de cabinet qui a désormais une fonction bien séparée de celle de chef de cabinet, la présence de conseillers spéciaux, de chargés de mission, etc. Le modèle du cabinet ministériel et son organisation du travail sont petit à petit adoptés par un plus grand nombre d'institutions, y compris le cabinet du président de la République française, mais aussi celui des présidents des assemblées.
Le décret du portant règlement d'administration en ce qui concerne les cabinets ministériels, toujours en vigueur, est devenu le principal texte normatif concernant les cabinets. Il détermine les postes dont un cabinet peut disposer. Le nombre de collaborateurs est alors fixé à 10 pour un ministre au maximum, et 7 pour un secrétaire d’État.
Cabinets contemporains (1958-...) Sous la Cinquième République, les cabinets ministériels sont principalement peuplés par les hauts fonctionnaires, notamment issus de l'École nationale d'administration, du fait de leurs compétences techniques. Ainsi, la proportion de membres de cabinets issus de la haute fonction publique, et en l'occurrence de l'ENA, s'accroît avec le temps. Si les anciens élèves de l'ENA représentent, en 1955, 21 % des membres du cabinet du ministre de l’Économie et des Finances, cette proportion passe à 58 % en 1966 et se maintient à ce niveau en 1984. Au sein du cabinet du ministre des Affaires étrangères, la proportion passe de 0 % en 1955 à 44 % en 1966, et 50 % en 1984, suivant un schéma similaire à celui du cabinet du ministre de l'Intérieur (0 %, 33 % et 42 % respectivement).
L'accroissement de la compétence et de la technicité des membres des cabinets, couplée au renforcement du pouvoir exécutif sous la Cinquième République, conduit à une augmentation du rôle des cabinets dans la conduite des politiques publiques.
La présidence de François Mitterrand marque un tournant dans l'histoire des cabinets ministériels français en accroissant considérablement le nombre de ses membres, qui double par rapport au dernier gouvernement Barre (de 200 à 417). Sous les gouvernements de droite puis de gauche, un certain nombre de collaborateurs ministériels pantouflent dans le secteur privé qu'ils avaient contribué à privatiser à partir de 1986 ; des lois adoptées en 1993 et 1994 viennent interdire la pratique.
Le nombre de membres de cabinet se modère après trois années de gouvernance socialiste, en retombant à sous le gouvernement Fabius. Leur nombre atteint un record sous le gouvernement Raffarin II, avec . De nos jours, un ministre s'entoure de 15 à 18 conseillers (officiels et chargés de mission, voir infra), et plus pour le ministre chargé d'un grand ministère.
Statut juridique
Absence de statut légal