La méthode ouverte de coordination (MOC) est un mode de coordination non contraignant des politiques publiques des différents États membres de l'Union européenne. Il s'applique dans des domaines qui relèvent essentiellement de la compétence des États (comme la protection sociale), et où l'Union ne peut édicter de règles contraignantes (règlement ou directive). Cette méthode utilise des outils souvent rattachés au droit souple (soft law) et issus du monde du management et de l'entreprise, tels que les guides de bonne conduite, le partage des bonnes pratiques, l'évaluation par les pairs et le benchmarking (en français étalonnage). La MOC permet le rapprochement des législations nationales dans le domaine de politique publique visé. Mais comme son principe est la coopération volontaire des États, son efficacité n'est réelle que lorsqu'il y a consensus sur les objectifs à atteindre. La méthode ouverte de coordination est souvent promue comme une alternative à la méthode communautaire, mais elle pose aussi une série de problèmes en ce qui concerne son efficacité présumée, ses effets sur les législations et sa légitimité démocratique.

Histoire

Origines de la méthode ouverte de coordination dans les années 1990

La méthode consistant pour les États membres à se fixer des objectifs à atteindre en dehors du fonctionnement des institutions communautaires a pris naissance dès les années 1990, avec la définition conjointe par tous les États membres de « grandes orientations de politiques économique » ou GOPE. Les GOPE ont regroupé au fil des années 1990 un ensemble de processus distincts :

La définition de critères de convergence budgétaires ou « critères de Maastricht » : au début des années 1990, les États membres, notamment sous l'influence de l'Allemagne, parviennent à un accord sur une série de critères budgétaires destiné avant tout à limiter les dépenses publiques. Contraignants, ces critères figureront dans le traité de Maastricht et aboutiront à la signature d'un « pacte de stabilité et de croissance », adopté au Conseil européen d’Amsterdam le Le processus dit « du Luxembourg », également appelée Stratégie européenne pour l'emploi (SEE) : lors des négociations du Traité de Maastricht de 1992, certains domaines tels que les politiques de l'emploi avaient été laissés de côté ; c'est dans le but affirmé de favoriser la coordination dans ce domaine que la Commission européenne a publié dès 1993 un Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi. Le processus de Luxembourg, lancé en 1997 à l'issue d'un Conseil européen extraordinaire tenu à Luxembourg, a abouti à l'inscription dans le traité d'Amsterdam entré en vigueur en 1999 du principe consistant à définir des « lignes directrices pour l'emploi » au niveau européen d'une part, déclinées en « plans d'actions nationaux » par chaque État membre d'autre part. La Commission devait jouer un rôle de coordination et de recommandations. Le processus dit « de Cologne », qui est censé établir un dialogue entre tous les acteurs des politiques macro-économiques : « partenaires sociaux », gouvernements et Banque centrale européenne Le processus dit « de Cardiff » qui concerne les réformes économiques dans les marchés des biens, des services et des capitaux

Formulation d'une « méthode ouverte de coordination » dans le cadre de la « stratégie de Lisbonne »

Lors du Conseil européen de Lisbonne, les chefs des États membres adoptent de nouveaux objectifs : « devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable, accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale ». Ces objectifs vont servir de point de départ à la stratégie de Lisbonne. Celle-ci contient deux volets principaux :

politique de l'emploi : il s'agit de poursuivre la « Stratégie européenne pour l'emploi » déjà mise en place dans le cadre du processus du Luxembourg politique de la recherche et de l'enseignement : il s'agit de créer un « espace européen de la recherche », pensé comme un marché commun de la recherche impliquant la mise en concurrence des États

Pour atteindre ces objectifs dans des domaines qui dépendent en grande partie des États, la méthode communautaire est délaissée au profit d'une nouvelle méthode : la méthode ouverte de coordination, formulée pour la première fois à l'issue du Conseil européen de Lisbonne. Les États se donnent un certain nombre d’objectifs, mais sans recours à la contrainte légale. Le dispositif est censé fonctionner par l'incitation et par l’émulation, sur la base de classements entre États rendus publics.

Si la stratégie de Lisbonne a pu servir de « creuset » à la méthode ouverte de coordination, elle ne se confond pas avec elle : les objectifs de la stratégie de Lisbonne pourraient en effet exiger de changer de méthode; de plus, la méthode ouverte de coordination s'applique aussi à des domaines qui ne sont pas contenus dans la stratégie de Lisbonne.

Fonctionnement

Rôle de premier plan des exécutifs nationaux et de la Commission européenne

La méthode ouverte de coordination implique essentiellement les exécutifs nationaux (chefs d'État et gouvernements des États membres) et la Commission. Elle laisse de côté les autres institutions européennes: Cour de justice des communautés européennes et Parlement européen.

La méthode ouverte de coordination telle qu'elle a été formulée lors du Conseil européen de Lisbonne fonctionne en quatre temps: Définition de « lignes directrices pour l'Union, assorties de calendriers spécifiques pour réaliser les objectifs à court, moyen et long terme fixés par les États membres ». À ce stade, la Commission européenne a un rôle de proposition. Établissement le cas échéant d'« indicateurs quantitatifs et qualitatifs et des critères d'évaluation par rapport aux meilleures performances mondiales, qui soient adaptées aux besoins des différents États membres et des divers secteurs, de manière à pouvoir comparer les meilleures pratiques ». À ce stade, la Commission a un rôle de coordination. Traduction de ces lignes directrices européennes en « politiques nationales et régionales en fixant des objectifs spécifiques et en adoptant des mesures qui tiennent compte des diversités nationales et régionales » Mise en place d'un « suivi », d'une « évaluation » et d'un « examen par les pairs », ce qui permettra à chacun d'en tirer les enseignements. La Commission européenne est chargée de l'évaluation.

Le Conseil européen a joué un rôle décisif dans la formulation de la méthode ouverte de coordination au moment du Conseil européen de Lisbonne en 2000. Mais il s'est ensuite effacé derrière la Commission européenne. Certains pensent que le Conseil européen est devenu une « chambre d'enregistrement » des lignes directrices et des recommandations des comités. Au contraire, la Commission européenne s'est imposé comme un acteur central de la méthode de coordination ouverte: présente à chaque stade (encadrement de la rédaction des plans nationaux, détermination des indicateurs de suivi, organisation d'examen par les pairs (peer review)), elle a profité de sa stabilité et de son unité (à l'inverse du Conseil européen réunissant les chefs d'État). Elle a ainsi contribué à institutionnaliser la méthode ouverte de coordination.

Les particularités de la méthode ouverte de coordination

Par rapport à la méthode communautaire et même par rapport aux processus législatifs traditionnels, la méthode ouverte de coordination comporte plusieurs particularités :

Il ne s'agit pas d'une institution, mais plutôt d'un dispositif censé diffuser de nouvelles pratiques. Elle fonctionne en marge de la méthode communautaire, mais n'est pas une simple coopération intergouvernementale, car la Commission européenne joue un rôle à toutes les étapes de son développement. La méthode ouverte de coordination ne passe pas par la contrainte légale. La normativité de la MOC n'est donc pas de nature juridique, elle est disséminée et prend souvent la forme de normes techniques. La méthode ouverte de coordination n'implique aucun transfert de compétence au niveau européen, car elle s'applique essentiellement dans des domaines relevant de la souveraineté des États membres; en même temps, la méthode ouverte de coordination crée des dynamiques extérieures au cadre national. Le flou de la forme : les dispositifs identifiés comme des applications de la méthode ouverte de coordination sont très divers: ils sont contraignants ou non, ils figurent ou non dans les traités, ils précisent ou non un calendrier déterminé.

Domaines d'application

Politique budgétaire

Les critères de Maastricht et depuis 1997 le "Pacte de stabilité et de croissance sont parfois considérés comme des exemples de méthode ouverte de coordination. Si cette méthode relève bien de la coordination et est bien mise en œuvre en dehors de la méthode communautaire, elle s'en distingue cependant par le caractère contraignant des objectifs, inscrits dans les traités depuis le traité de Maastricht et rendu obligatoire par deux règlements du Conseil de l'Union européenne (ou Conseil des ministres) du .

Politiques de l'emploi

Dans le domaine des politiques de l'emploi, la méthode ouverte de coordination s'est largement appuyée sur les pratiques déjà existantes issues du processus de Luxembourg. Dans le cadre de la "stratégie de Lisbonne" qui intègre le processus de Luxembourg, quatre objectifs ont ainsi été formulés : la capacité d'insertion professionnelle ou « employabilité » l'« esprit d'entreprise » (entrepreneurship) l'adaptabilité l'égalité des chances

La méthode ouverte de coordination dans le domaine de l'emploi ne prévoit aucune mesure contraignante. Certains pays s'y sont conformés, d'autres non. Les situations sont de plus très différentes en matière de chômage selon les États membres. Cette hétérogénéité limite les possibilités de coordination.

Politiques de protection sociale

Avant le milieu des années 1990, les politiques sociales au niveau européen ont surtout contribué à rendre possible la circulation des travailleurs entre les différents États membres. La politique sociale ne devient une préoccupation qu'avec la Communication de la Commission de 1999. En 2001, le sommet de Göteborg décide d'appliquer la méthode ouverte de coordination au domaine de la politique sociale. À la différence des politiques de l'emploi, la méthode ouverte de coordination dans le domaine des politiques sociales n'est pas définie dans les traités européens. Elle comporte deux volets : la « lutte contre l'exclusion sociale » : chaque État doit produire un plan national d'inclusion (PANinc), basés sur des objectifs généraux très larges p. 109; la coordination est cependant difficile dans la mesure où les critères de mesure de l'« exclusion sociale » ne sont pas les mêmes dans tous les pays et dans la mesure où les États ne sont pas parvenus à une définition commune la coordination des systèmes de retraites : à l'origine non concernés par les politiques européennes, les systèmes de retraite sont considérés comme devant être réformés au vu du vieillissement de la population ; l'approche en est essentiellement comptable, en lien avec les politiques de restriction des dépenses publiques. C'est pourquoi la méthode ouverte de coordination dans le domaine des retraites a donné lieu à une lutte entre les ministres des affaires sociales et les ministres des finances pour le contrôle de la définition des objectifs à atteindre. Ces objectifs consistent en un système à trois piliers : un premier pilier fondé sur les retraites publiques, un deuxième sur les pensions privées collectives d'entreprise et un troisième sur les pensions privées individuelles. Mis en application, ce système en trois pilier signifierait l'abandon de la retraite par répartition (à la logique redistributive) fondée sur les cotisations ou sur l'impôt.