Une dette souveraine est une dette émise ou garantie par un émetteur souverain, c'est-à-dire un État ou une banque centrale, mais en aucun cas une entreprise ou un individu. Ces institutions sont alors redevables sous la forme d'obligations soit contractées auprès de banques, soit auprès du marché financier public. Les détenteurs de ces obligations, des créanciers, peuvent être d'autres États ou banques, mais aussi des entreprises, des gestionnaires de portefeuilles ou de simples particuliers.
Locution En droit financier international, les concepts de dette souveraine et de dette publique sont proches (government debt, public interest, public debt, national debt).
En français, cette locution semble apparaître à la fin du , puis se popularise dans les années 1980, au moment des premières grandes crises d'endettement qui frappent certains pays ou zones géographiques (Amérique du Sud, Japon)Voir par exemple l'essai de Henri Bourguinat, Les Vertiges de la finance internationale, Paris, Économica, 1987, .. La dette souveraine devient une véritable problématique dans les années 1990 quand se multiplient les incidents de paiement de la part des émetteurs d'obligations. En réalité, ce problème existait depuis longtemps.
Un exemple historique ancien : la dette du royaume de France au
De nombreuses études ont été menées à la fin du concernant l'état des finances du royaume de France au . À la mort de Louis XIV en , les comptes publics laissent apparaître une dette évaluée à 2,4 milliards de livres soit plus de trente-quatre fois le montant des rentrées fiscales annuelle. La liquidation de cette énorme dette prendra plusieurs décennies. Elle est constituée de 4 à 5 milliards de titres divers originellement gérés par la Caisse des emprunts. Cette situation explique par exemple la mise en place du système de Law, puis des opérations du visa, qui épongent 50 % de la dette. Sous le ministère de Jacques Necker, à partir de , sont lancés des emprunts faisant appel à la rente viagère ; il en fut émis pour un montant total de 600 millions. En 1787, la dette publique atteint 4 milliards de livres, et son service représente 42 % des recettes de l’État. À cette somme, il faut ajouter les emprunts révolutionnaires de 1789, 1793 et 1795. Le régime du Directoire trouva une solution radicale en 1797 : ce fut le tiers consolidé, qui revint à effacer purement et simplement les deux-tiers de la dette souveraine, par une manipulation qui est en réalité un défaut de paiementThomas Morel et François Ruffin, Vive la Banqueroute : comment la France a réglé ses dettes, de Philippe Le Bel au général de Gaulle, Amiens, Fakir Éditions, 2013, ..
Caractéristiques Une dette souveraine : peut être décomposée en dette domestique et en dette extérieure selon que les créanciers sont des résidents ou des non-résidents ; peut être formée de crédits bancaires, de prêts d'autres États ou institutions officielles, et de titres d'emprunts émis par le Trésor public du pays concerné. Ceux-ci sont éventuellement négociables sur le marché international des obligations ce qui nécessite alors que les émissions soient libellées en une ou plusieurs devises convertibles ou en unités de compte universellement reconnues (DTS…) ; peut être bilatérale (de pays à pays), multilatérale (de pays à organisation internationale) ou privée ; peut être à court terme (à vue ou à quelques mois), à moyen terme ou à long terme (jusqu'à 30 ans, voire 50 ans). Celle à court terme est la plus fragile pour l'emprunteur ; est accordée soit à « taux spéciaux » (avances du FMI ou prêts de la Banque mondiale par exemple) autrement dit à un taux d'intérêt privilégié, soit au taux de marché comportant une prime de risque. Celle-ci est fonction de la solvabilité du pays telle qu'estimée par exemple par les organismes de notation de la dette.
Pour les besoins statistiques, l'OCDE définit une dette souveraine comme étant .
La dette souveraine correspond à la dette de l'État ; elle se distingue de la dette publique en ce que celle-ci correspond à la dette souveraine à laquelle il faut ajouter les dettes sociales, celles des collectivités locales ou régionales ainsi que des divers opérateurs d'État.
Montant des dettes souveraines dans le monde Le FMI collecte les données et statistiques des États lui permettant d'établir un suivi du montant des dettes souveraines, notamment en pourcentage du PIB.
Avant le déclenchement de la crise liée au covid-19, Standard & Poor's estimait que le montant de la dette des gouvernements du monde entier atteindrait le chiffre record de 53 000 milliards de dollars d'ici la fin de l'année 2020, dont 8 100 milliards de dollars devaient être empruntés en 2020.
Selon le FMI, l'encours de la dette publique mondiale devrait augmenter du fait des conséquences de la crise du covid-19 de 13 points de pourcentage du produit mondial brut en un an, passant de 83 à 96 %. Le FMI s'attend à ce que les soldes budgétaires deviennent fortement négatifs dans les pays en développement, pour atteindre respectivement -9,1 et -5,7 % du PIB dans les pays à revenu intermédiaire et à faible revenu.
Selon Anne-Laure Kiechel, cofondatrice de Global Sovereign Advisory, en 2022, le Le Journal du dimanche, 29 janvier 2023, .
Les risques propres à la dette souveraine La dette souveraine est, en fonction de la qualité des émetteurs, considérée comme plus sûre que celle des entreprises (pays très solvables) soit moins sûre du fait de la quasi-absence de recours juridique envers les États défaillants.
Les possibilités de remboursement sont étroitement liées à la capacité fiscale des pays émetteurs, et donc aux performances économiques et de la bonne gestion budgétaire de ces pays. C'est à partir de ces critères que se fait la notation de la dette souveraine. Le ratio endettement/PIB est l'une des bases d'appréciation.
Histoire La gestion de la dette souveraine a toujours présenté un aspect non seulement économique mais aussi largement politique. Il n'existe, de façon structurelle, aucun pays qui ne soit endetté sur le long terme. En principe, un État paye toujours ses dettes contractées auprès d'autres États (prêts intergouvernementaux) ou banques centrales. Dans la réalité, les choses sont beaucoup plus complexes.
Au , les créanciers (généralement occidentaux) envoyaient leur armée pour forcer les pays qui n’honoraient pas leurs engagements financiers à rembourser leurs créances détenues par les ressortissants de ces pays. L’exemple le plus connu est l’expédition de la Grande-Bretagne, l’Allemagne et l’Italie contre le Venezuela à la fin du où les marines de guerre de ces trois pays bombardèrent et bloquèrent les ports vénézuéliens, avec le consentement des États-Unis, pour obliger le Venezuela à rembourser ses dettes internationales. Dans le même genre, la France a envahi le Mexique en 1862 pour y installer l’archiduc Maximilien d’Autriche, prenant prétexte de la dette impayée par ce pays depuis son indépendance en 1821. Il y eut aussi le cas de l’Egypte où la France et la Grande-Bretagne prirent le contrôle de ses finances au nom de la protection de leurs intérêts sur le Canal de Suez en 1876 ; ou encore le contrôle par les États-Unis sur la République dominicaine en 1904 ; l’invasion de Haïti par les mêmes États-Unis en 1915 pour récupérer une créance. Dans des cas extrêmes, comme celui du Territoire de Terre-Neuve, qui avant 1949 ne faisait pas partie du Canada, il a été obligé, du fait d'un endettement cumulé et d'une faillite prononcée dès 1934, à renoncer à son parlement et passer sous le statut de « receivership » (« mise sous séquestre des actifs »).
Cette politique de la canonnière a été dénoncée par le Dr. Luis Maria Drago, ministre argentin des affaires étrangères : Le principe que je voudrais voir reconnu est celui selon lequel la dette publique ne peut donner lieu à une intervention armée, et encore moins à l'occupation physique du sol des nations américaines par une puissance européenne. Ainsi est née la « doctrine Drago » qui donna lieu à un débat international sur la légitimité de l’usage de la force dans le recouvrement des créances publiques, qui ensuite a été reprise par la Convention internationale du portant renonciation au recours à la force armée pour le recouvrement des dettes contractuelles, encore appelée convention Drago-Porter de La Haye. Cette convention, bien que ratifiée par 31 Etats, n’est jamais entrée en vigueur.
Une des premières tentatives de régler ce problème de manière internationale et donc diplomatique, sachant qu'un pays tombant en défaut de paiement se répercute nécessairement sur l'ensemble des créanciers suivant des sommes cumulées colossales, reste la création en 1930 de la Banque des règlements internationaux, dans le cadre de la dette allemande contractée après la Première Guerre mondiale, dette qui fut apurée en 2010..
Le cas des emprunts russes émis avant la révolution de 1917 reste à part : cette question est redevenue d'actualité entre 1986 et 1998, lorsque le Royaume-Uni puis la France soumettent le problème aux différents gouvernements russes. En principe, suivant deux traités successifs, la question est réglée sur le plan du droit international.
La convention Drago-Porter marque le début d’une internationalisation formelle du règlement de la dette souveraine en rendant l’arbitrage obligatoire, puisque la sentence d’un tribunal se substitue à la décision unilatérale d’un État. Désormais, le recours à la force militaire contre un État, même endetté, est formellement interdit par la Charte des Nations unies de 1945, même si l’on peut considérer qu’en cas de crise d’insolvabilité risquant de mettre en danger la paix et la sécurité internationales, les dispositions d’exception du Chapitre VII pourraient justifier une intervention de l’ONU.
Depuis la crise de 2008 la gestion de la dette souveraine concerne tout à la fois la dette du tiers monde mais aussi et surtout l'accroissement de l'endettement public de divers pays occidentaux et la menace que celui-ci fait peser sur les banques systémiques.
Soutenabilité de la dette souveraine La question de la soutenabilité de la dette publique exprime la capacité d'un État à rembourser ses emprunts et donc sa solvabilité. Selon le FMI, la dette publique est soutenable .
Selon une , la dette est soutenable .
Selon la BCE, il n'existe pas de règle simple pour déterminer si la dette d'un gouvernement est, en pratique, soutenable ou non. En conséquence, l'analyse de la viabilité de la dette souveraine est intrinsèquement difficile et sensible aux hypothèses utilisées.
Comme le relève un rapport de l'Assemblée nationale française, .
Avec les conséquences de la crise liée au covid-19 et les politiques budgétaires de relance, la question de la soutenabilité de la dette publique comme priorité est débattue.
Le concept de « soutenabilité » ne se limite pas au ratio dette publique / PIB. Depuis la crise de 2008, des voix s'élèvent pour intégrer des critères autres que purement financier pour déterminer la soutenabilité d'une dette. Le rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi publié en 2009 à la suite de la demande du président Sarkozy, met en relief la distinction entre la mesure de la soutenabilité de celle du bien-être : . Ce rapport propose une série d’indices permettant de diagnostiquer les enjeux du développement durable et de mesurer la richesse (autre que purement monétaire ou financière). Le rapport établit en outre une distinction entre évaluation du bien-être présent et évaluation de sa soutenabilité, .
Risque de défaut de la dette souveraine La question du risque de défaut de la dette souveraine est liée à celle de l'insolvabilité des États.
Techniquement, c'est-à-dire juridiquement, un Etat ne peut pas être en faillite, dans le sens qu'aucun juge ne dispose du pouvoir pour déclarer un Etat en "faillite". Certes, un créancier peut demander à un Etat de déclarer celui-ci en défaut, ce qui est juridiquement différent.