Au Luxembourg, le Conseil d'État ( ; ) forme une institution indépendante qui a pour mission de conseiller le gouvernement et la Chambre des députés.
Historique La création du Conseil d'État Quand Guillaume II meurt en 1849, son fils Guillaume III lui succède. Celui-ci est animé du désir de restaurer l'autorité monarchique et de réformer la Constitution libérale de 1848. Pour justifier son action, il prend pour prétexte ses obligations envers la Confédération germanique, à laquelle le Luxembourg appartient depuis le Congrès de Vienne en 1815. La Chambre des députés est hostile aux tendances de révision constitutionnelle. Le projet de réforme, élaboré par le Gouvernement avec le concours du Prince Henri, frère du Roi-grand-duc, lieutenant-représentant, se heurte à l'opposition de la Chambre qui retire sa confiance au Gouvernement. Le , Guillaume III lance une proclamation et le même jour il publie l'ordonnance portant révision de la Constitution en un sens autocratique et réactionnaire..
Le projet de réforme constitutionnelle comprend, entre autres, la création d'un conseil d'État, en précisant que .
L'article 76 de la nouvelle Constitution, dite « octroyée », dispose de la création de ce conseil en prévoyant qu'il y aura, à côté du Gouvernement qui a pour mission d'émettre un avis sur tous les projets de loi et les amendements qui pourraient y être proposés, de régler les questions du contentieux administratif et de donner son avis sur toutes autres questions qui lui seront déférées par le Roi-grand-duc ou par les lois.
L'introduction de la dispense du second vote constitutionnel vignette|droite|Page de titre et premier chapitre de la Constitution de 1868. La première organisation du Conseil d'État, décrétée par ordonnance royale grand-ducale en 1857, s'inspire d'un modèle néerlandais (lui-même inspiré du modèle français). Le Conseil d'État se compose alors de neuf membres au moins et de quinze au plus, nommés et révoqués par le Roi-grand-duc. Un comité spécial, le Comité du contentieux, composé de cinq à sept de ces membres, est chargé du contentieux administratif. Deux anciens présidents du Gouvernement et cinq anciens ministres figurent parmi les onze premiers membres nommés au Conseil d'État..
La deuxième loi organique du Conseil d'État de 1866 fixe le nombre des conseillers d'État à quinze dont sept forment le Comité du contentieux. Les conseillers qui ne font pas partie du comité sont, comme sous l'organisation antérieure, nommés et révoqués directement par le Roi grand-duc, mais aucun membre du Conseil d'État ne peut être révoqué qu'après que le Conseil aura été entendu. Les membres du Comité du contentieux sont nommés par le Roi-grand-duc, sur proposition de la Chambre, pour une durée de six ans..
Le développement des relations internationales, tels la dissolution de la Confédération germanique et le statut de neutralité du Luxembourg introduit par le Traité de Londres du , nécessitent une révision de la Constitution. C'est l'occasion pour éliminer le principe autoritaire introduit en 1856 et modifier le texte constitutionnel dans un sens progressif et libéral. Malgré tout, l'institution du Conseil d'État est maintenue. L'idée de la création d'un sénat, suggérée par le Conseil d'État lui-même, est toujours écartée en raison de la faible importance du territoire. Pour parer à l'absence d'une deuxième chambre, les auteurs de la Constitution de 1868 prévoient que toutes les lois sont à soumettre à un second vote dans un intervalle d'au moins trois mois, à moins que le Parlement, en accord avec le Conseil d'État, n'en décide autrement.
Des réformes institutionnelles Au cours de la Première Guerre mondiale, l'occupant allemand respecte un tant soit peu la Constitution et les lois du pays en laissant perdurer une administration autonome.
En 1918, le Luxembourg est soumis à des tensions sociales dues à la situation dramatique du ravitaillement et à l'inflation. Le pays est également plongé dans une profonde crise politique qui remet en question le fonctionnement des institutions. Le Conseil d'État, tout comme la dynastie et la Chambre des députés, n'est pas épargné par les critiques. Ainsi le quotidien luxembourgeois le plus important, le « Luxemburger Wort », reproche au Conseil d'État et à ses membres d'être responsables de la récente crise ministérielle. En raison de ces affirmations, le directeur de ce journal, , est condamné par le Tribunal d'arrondissement de Luxembourg pour outrage à corps constitué à payer une amende de et à publier le jugement dans un prochain numéro. Quand la guerre prend fin, des mouvements de révolte éclatent au Luxembourg, comme dans plusieurs autres pays d'Europe. Le Gouvernement fait appel à des troupes françaises pour calmer la situation.
En 1919, la Constitution est soumise à une révision profonde. Désormais, la souveraineté réside dans la Nation.. L'introduction du suffrage universel pour tous les citoyens luxembourgeois, hommes et femmes, âgés d'au moins 21 ans, et de la représentation proportionnelle, modifie durablement le paysage politique.. Le suffrage universel met définitivement fin au régime des notables qui gouvernaient sous le couvert du système censitaire et inaugure une ère dominée par les partis politiques. La légitimité du régime monarchique sort renforcée du référendum du 28 septembre 1919, à l'occasion duquel une large majorité de la population se prononce en faveur du maintien de la monarchie et de la dynastie. Cependant, le chef de l'État n'a plus d'autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois.
Le Conseil d'État, quant à lui, sort inchangé de ce bouleversement institutionnel.
La dissolution et le renouvellement Le , les troupes allemandes envahissent le territoire luxembourgeois. Le Conseil d'État continue de siéger jusqu'à ce que le gauleiter Gustav Simon décide de sa dissolution en .
En , les membres du Gouvernement qui s'étaient retirés à l'étranger lors de l'invasion allemande rentrent au pays et reprennent leurs fonctions. La grande-duchesse Charlotte est accueillie par le peuple luxembourgeois en liesse, le , après quatre années d'exil. Même si les institutions existantes avant l'invasion reprennent leurs activités, le Conseil d'État est dissout le par arrêté grand-ducal au motif que sa composition . Seulement quatre conseillers d'État sur les douze ayant siégé avant la guerre obtiennent une nouvelle nomination..
La révision de la composition À la fin des années 1950, un débat général au sujet de la composition et des missions du Conseil d'État a lieu entre le Gouvernement, la Chambre des députés et le Conseil d'État. L'avis du Conseil d'État au sujet d'une proposition de loi le concernant est suivi par le législateur. La loi qui en découle en 1961 modifie plus particulièrement la composition du Conseil d'État et le mode de désignation de ses membres..
Dorénavant, le Conseil d'État est composé de vingt-et-un conseillers dont onze forment le Comité du contentieux. En 1972, alors que la fonction est viagère jusque là, la limite d'âge des conseillers d'État est fixée à . Par la même occasion, une prérogative introduite pour le Grand-duc lui permet de nommer directement des membres de sa famille au-delà du nombre établi de conseillers.
L'ancienne procédure, permettant à la Chambre des députés de proposer une liste de trois candidats au souverain pour chaque nomination au Comité du contentieux, est abolie. Toutefois, ce modèle est repris pour la désignation de l'ensemble des membres. Ainsi, les conseillers d'État sont toujours nommés par le Grand-duc. Le remplacement se fait alternativement et dans l'ordre, par nomination d'un de trois candidats présentés par la Chambre des députés et par nomination d'un de trois candidats présentés par le Conseil d'État. Ce nouveau mode de désignation est considéré par ses auteurs comme une de l'institution.
L'indépendance formelle C'est en 1989 que l'indépendance du Conseil d'État est formellement consacrée dans la Constitution. Le texte relatif au Conseil d'État ayant figuré jusque-là dans la Constitution sous le chapitre relatif au Gouvernement, est déplacé dans un chapitre à part. Dans cette perspective, on marque son autonomie à l'égard du Gouvernement et pour indiquer de manière plus précise ses attributions, notamment en sa qualité de juridiction administrative..
Les acteurs de cette révision constitutionnelle ont d'ailleurs conclu que le libellé du nouveau texte constitutionnel ne s'opposerait pas à une séparation complète, au niveau des personnes, entre les conseillers d'État exerçant la fonction consultative et ceux exerçant la fonction juridictionnelle.
Une réforme capitale La réforme la plus incisive depuis sa création est apportée au Conseil d'État en 1996.. À l'origine de cette réforme se trouve l'arrêt Procola de la Cour européenne des droits de l'homme du . Dans cette affaire ayant trait à des quotas laitiers, les juges de Strasbourg ont en effet estimé que la composition du Comité du contentieux ne remplit pas l'exigence d'impartialité découlant de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales. En effet, quatre conseillers d'État sur les cinq qui ont siégé dans l'affaire appliquent un texte de loi au sujet duquel ils avaient déjà auparavant contribué à émettre un avis dans le cadre de la mission consultative du Conseil d'État. D'après la Cour européenne des droits de l'Homme, Procola a pu légitimement craindre que les membres du Comité du contentieux se sentent liés par l'avis donné précédemment. Ce simple doute suffit à altérer l'impartialité du comité..
En retenant les propositions faites par le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi portant réforme du Conseil d'État, le Constituant lui enlève ainsi la fonction juridictionnelle à compter du , en supprimant le Comité du contentieux, pour la confier à un tribunal administratif en première instance et à une cour administrative en appel. Cette réforme introduit deux nouveautés supplémentaires. La durée de la fonction de conseiller d'État est dorénavant limitée à 15 ans, non renouvelable, et le Conseil d'État peut se voir imposer un délai de trois mois pour émettre son avis dans le cadre de la procédure législative.
Le renforcement de la légitimité À la suite d'une large consultation des groupes et sensibilités politiques représentés à la Chambre des députés au sujet d'une éventuelle réforme du Conseil d'État, la loi du sur l'organisation du Conseil d'État a remplacé la loi modifiée du portant réforme du Conseil d'État..
Une des principales innovations de cette nouvelle loi consiste à adapter la composition du Conseil d'État de manière à assurer une représentativité équitable des courants politiques siégeant à la Chambre des députés. Le système de nomination instauré en 1961 a été maintenu, tout en y apportant deux modifications : la nomination directe du Grand-duc est remplacée par la nomination sur proposition du Gouvernement et la liste des trois candidats présentée par la Chambre des députés et par le Conseil d'État est remplacée par la proposition d'un seul candidat au Grand-duc. La durée du mandat de conseiller d'État a été limitée à une période continue ou discontinue de douze ans.
Rôle Le Conseil d'État émet un avis sur tous les projets et propositions de loi, sur les amendements et les afférents, ainsi que sur toutes autres questions qui lui sont déférées par le Gouvernement ou par les lois.. Si le Conseil d'État estime qu'un projet de loi, une proposition de loi ou tout amendement y afférent comporte des dispositions non conformes à la Constitution, aux traités internationaux auxquels le Luxembourg est partie, aux actes juridiques de l'Union européenne ou aux principes généraux du droit, il en fait mention dans son avis. Il en fait de même, s'il estime un projet de règlement contraire à une norme de droit supérieure.