Marbury v. Madison (Marbury contre Madison) est un arrêt de la Cour suprême des États-Unis, (arrêt 5 U.S. 137) rendu le . C’est à bien des égards le plus important des arrêts rendus par la Cour, non pour l’importance de l’affaire jugée, qui est mineure, mais pour les principes qu’il établit. La Cour affirme la capacité, pour les tribunaux et en particulier pour elle-même, de juger de la conformité des lois à la constitution et d’écarter, en ne les appliquant pas, celles qui y contreviendraient. Ce principe donne à la Cour son pouvoir le plus important, et fait d’elle la première Cour suprême apte à se saisir de questions constitutionnelles de l’histoire.
Le contexte politique et les faits
Après la guerre d’indépendance, pendant la période des articles de confédération, et les premières années après l’établissement de la constitution, le débat politique porte sur des questions institutionnelles, concernant l’organisation des pouvoirs, et tout particulièrement les pouvoirs respectifs des états. Une fois la constitution établie, on peut distinguer deux partis, bien qu’il faille plutôt y voir des groupes informels, et non des partis de militants, ni des partis capables d’imposer une discipline de vote à des élus. Le Parti fédéraliste, dont les personnalités marquantes sont John Adams et Alexander Hamilton (mort en 1804) prône des pouvoirs étendus du gouvernement fédéral sur les états, et une organisation des pouvoirs privilégiant l’efficacité. Ils sont aussi méfiants quant aux possibles excès de la démocratie. Les républicains démocrates, de Thomas Jefferson et James Madison sont soucieux de limiter les pouvoirs des gouvernements, en particulier du gouvernement fédéral (moins Madison que Jefferson sur ce point précis), et attachés à des principes de souveraineté populaire.
John Adams, deuxième Président des États-Unis, et fédéraliste, est battu aux élections de novembre 1800 par Thomas Jefferson, chef des démocrates-républicains. À l’époque, le nouveau Président, ainsi que le nouveau Congrès, ne prennent leurs fonctions qu’au début du mois de mars, soit cette fois le (Le Président aussi bien que le Congrès sont traditionnellement qualifiés de lame ducks, canards boiteux, pendant la période séparant l’élection de leur successeur de la fin de leur mandat. Depuis la révision constitutionnelle de 1933, le Congrès prend ses fonctions le , et le Président le 20). Le Président et la majorité fédéraliste au Congrès mettent la période à profit pour placer leurs partisans à des postes vacants (en particulier dans la magistrature, ce qui vaut aux nouveaux nommés le surnom de Midnight Judges, "juges de dernière minute"Cliff Sloan, the great decision, Jefferson, Adams, Marshall, and the battle for the supreme court, readhowyouwant.com, 2010, 438 p.; pp. 71-85..), et même créer de nouveaux postes. Parmi ces nominations, deux sont particulièrement importantes pour l’affaire, celles de John Marshall et celle de William Marbury.
John Marshall est alors secrétaire d'État des États-Unis, et ce depuis . La fonction correspond surtout à celle d’un ministre des Affaires étrangères, mais elle comprend aussi, à l’époque, des attributions proches de celles d’un Garde des sceaux : le secrétaire d’État a la garde du sceau des États-Unis, et c’est lui qui est chargé de la publication et de la conservation des documents officiels. Il n’a pas, en revanche, les fonctions d’un ministre de la Justice. Le , il devient Président de la Cour suprême (Chief Justice of the United States), le poste étant vacant depuis décembre. Il continue cependant à assurer les fonctions de secrétaire d’État jusqu’à la prise de fonction de Jefferson, cumul impensable aujourd’hui, mais non exceptionnel à l’époque.
William Marbury est un riche financier, lié au Parti fédéraliste. Il est nommé à un poste nouvellement créé de juge de paix, dans le district de Washington. Il ne s’agit pas à proprement parler d’un juge fédéral, nommé à vie (on parle de juge de l’article III qui, dans la Constitution, établit le pouvoir judiciaire), mais d’un juge de l’article I (celui sur le pouvoir législatif), officiant dans un tribunal aux attributions réduites, créé par le Congrès ; il est nommé pour cinq ans. De nombreuses nominations de "juges de dernière minute" sont signées par Adams le , dernier jour de son mandat.
Le secrétaire d’État doit remettre les actes de nomination (commissions) aux personnes concernées, mais Marshall n’a pas le temps de le faire. Le nouveau Président Jefferson nomme James Madison secrétaire d’État, et lui ordonne de ne pas remettre les nominations. Il est possible que quelques-unes d’entre elles aient néanmoins été remises à leur destinataire. Celle de Marbury en tout cas ne l’est pas, et il se trouve ainsi empêché d’occuper son poste. Considérant que sa nomination est valide du seul fait de sa signature par le Président Adams, et que Madison n’est pas fondé en droit à la lui refuser, il demande à la Cour suprême, présidée par John Marshall, de délivrer à Madison une injonction (writ of mandamus, précisément une injonction de faire), afin que la nomination lui soit remise. De là le nom de l’affaire: Marbury contre Madison.
L’arrêt L’arrêt est rendu par une Cour unanime, dont l’opinion est rédigée par John Marshall. L’argumentation se déroule en trois parties. - Tout d’abord, la question de fond : Marbury a-t-il droit à ce que l’acte lui soit remis ? Ensuite, deux questions de procédure: - Marbury dispose-t-il d’un recours contre le refus de Madison ? - Et si oui, ce recours peut-il prendre la forme d’une injonction délivrée par la Cour suprême ?
Validité de la nomination
C’est l’examen de la question au fond. La Cour examine à quel moment la nomination à un poste est effective. Cette question, note la Cour, est secondaire pour les offices dont le Président peut librement démettre le titulaire, la nomination n’ayant alors jamais de réel caractère définitif. Mais ce n’est pas le cas pour un juge de paix, nommé pour cinq ans. La procédure prévoit que le candidat désigné (nominated) par le Président doit d’abord être accepté par le Sénat, après quoi le Président peut signer la nomination (appointment), et le secrétaire d’État lui appose le sceau des États-Unis. Le secrétaire d’État transmet la nomination à l’intéressé et en conserve une copie. Le pouvoir de nomination appartenant au Président, après avis conforme du Sénat, c’est la signature du Président qui rend l’acte valide, sa dernière intervention dans le processus. La validité ne peut dépendre du secrétaire d’État, ni, souligne Marshall, du fait que l’acte soit effectivement transmis à son destinataire ou au contraire perdu par la poste. Le secrétaire d'État doit remettre l’acte et si nécessaire en fournir une copie. Sur le fond, la Cour donne donc tort au président Jefferson: il ne peut revenir sur les nominations de dernière minute de son prédécesseur en demandant à son secrétaire d’État de les bloquer.
Les voies de recours
Ayant répondu positivement à la première question, la Cour examine si Marbury dispose de recours (remedies). Deux raisons justifient cette question. D’abord la vieille tradition du droit anglais, à laquelle se rattachent les tribunaux américains, est très stricte sur la procédure et privilégie l’examen des voies de recours avant celles des droits stricts, ce que dit l'adage remedies precede rights. Ensuite et surtout, la possibilité pour un tribunal d’adresser une injonction à un membre éminent du pouvoir exécutif doit être examinée sous l'angle de la séparation des pouvoirs. La première question est rapidement tranchée, citant William Blackstone, le plus important représentant de la doctrine britannique au : « s'il existe un droit légal, alors il doit exister aussi un recours légal […] lorsque ce droit est violé ». Reste la question plus délicate de la séparation des pouvoirs. Lorsque les agents de l'exécutif assistent le Président dans ses tâches constitutionnelles, ils sont censés n'obéir qu'à lui seul et, comme lui, ne sont responsables que politiquement, devant la nation. Les tribunaux n'ont pas à connaître de leurs actions. En revanche, dit la Cour, la loi peut imposer au titulaire d'une des charges de l'exécutif des obligations annexes, de nature administrative (ministerial duties), auxquelles le Président ne peut s'opposer. Dans ce cas, l'action en justice est ouverte à des personnes qui seraient lésées par leur inexécution. Le secrétaire d'État est ainsi tenu de remettre à Marbury sa nomination. L'injonction est une solution appropriée, en l'absence d'autres recours légaux, dans la logique de l'equity.
Si elle n’est pas placée au cœur de l’arrêt Marbury, la question du contrôle judiciaire des actes de l'exécutif, spécifiquement de son refus d'agir, reste une question importante. La Cour la traite plus en détail, trente-cinq ans plus tard, avec l'arrêt Kendall v. United States 37 U.S. 524 (1838), portant sur des faits très similaires, qui aboutit à la même solution que dans l'arrêt Marbury (non cité) : « prétendre que le pouvoir du Président de faire exécuter les lois entraîne un pouvoir d’en empêcher l’exécution est une interprétation tout à fait nouvelle de la Constitution et entièrement inacceptable ».
La compétence de la Cour suprême
Ayant jugé l’injonction appropriée, Marshall pose la question de la capacité de la Cour à l’émettre. Celle-ci est prévue dans le Judiciary Act de 1789, la loi qui a organisé le pouvoir judiciaire immédiatement après que la Constitution a pris effet : « La Cour suprême aura pouvoir [...] d'émettre des injonctions, lorsque c'est conforme aux principes et usages du droit, à l'encontre [...] de tout titulaire d'un office sous le gouvernement des États-Unis ». Ce pouvoir est spécifiquement accordé à la Cour suprême et non aux autres tribunaux. Ceci est repris de la tradition anglaise, où les writ of mandamus à l'encontre des officiers de la Couronne ne sont délivrés que par la Cour du banc du Roi. Mais l’article III de la constitution des États-Unis (section 2, al. 2) dit que « Dans tous les cas concernant les ambassadeurs, les autres ministres publics et les consuls, et ceux auxquels un État sera partie, la Cour suprême aura compétence de première instance. Dans tous les autres cas mentionnés précédemment, elle aura compétence d’appel, et pour le droit et pour le fait, sauf telles exceptions et conformément à tels règlements que le Congrès aura établis ». Une lecture stricte de cette clause interdit à la Cour suprême de juger de l’affaire en première instance (les ministres dont il est ici question sont des diplomates de rang inférieur aux ambassadeurs, et non des membres du gouvernement).
La Cour soulève alors d’office le moyen de l’inconstitutionnalité du Judiciary Act : aucune des parties ne le souhaitait, ni Marbury, qui se voit ainsi privé de son recours, ni le gouvernement, qui désapprouve l’idée du contrôle de constitutionnalité par la Cour. Marshall souligne avec force qu'« on ne peut présumer qu’il se trouve dans la Constitution des clauses qui soient sans effets ». Il pose ensuite deux principes majeurs : en premier lieu, la supériorité de la Constitution sur la loi n’est pas qu’une considération théorique, mais doit être mise en pratique, avec pour conséquence la nullité des actes qui lui sont contraires ; ensuite, il appartient principalement au pouvoir judiciaire d’interpréter la Constitution, et donc d’apprécier la conformité des lois à celle-ci.
Vient alors le point clé de l’opinion :