Les données des dossiers passagers (ou PNR, pour l'anglais ) sont des données personnelles concernant tous les détails d'un voyage pour des passagers voyageant ensemble. Les États-Unis, le Canada, l'Australie et le Royaume-Uni se sont dotés d'un tel système de surveillance, le Royaume-Uni dans le cadre du programme Proposition de résolution européenne présentée au nom de la commission des affaires européennes en application de l'aarticle 73 bis du règlement sur la proposition de décision-cadre relative à l'utilisation de données des dossiers passagers (Passenger Name Record - PNR) à des fins répressives (E 3697), présentée au Sénat français par Simon Sutour le 5 mars 2009., dont fait partie le système Semaphore « », BBC, 29 septembre 2004. et les États-Unis dans le cadre du programme . Après des années de controverses et l'abandon en 2014 d'un tel projet en Europe, la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen a voté en faveur d'un tel fichier pour l'Union Européenne, à une courte majorité (32 pour, 26 contre), le EDRI, Romania: After PNR, a proposal for retention of tourist data, 9 septembre 2015..
Leur échange entre États, ainsi que leur utilisation, pose pour la CNIL et son homologue européen, le G29, certains problèmes quant au respect de la vie privée. L'échange de ces données avec les États-Unis pose en particulier des problèmes, ces données étant bien moins protégées par la législation américaine que dans les États de l'Union européenne.
Le PNR a été enfin soumis au vote du Parlement européen le jeudi , après 12 ans de débat, et a été adopté à la faveur d'une large majorité : 461 voix pour contre 179 contre et 9 abstentions. Il est entré en vigueur en , mais doit encore être transposé par les parlements nationaux.
Exposé général Un PNR est, au départ, l'enregistrement dans une base de données des informations qu'une compagnie aérienne juge nécessaires pour établir une réservation de vol.
Ces enregistrements sont créés et conservés dans la base de données propre à la compagnie. La plupart des compagnies étant abonnées à un système central de réservationEn anglais, GDS ou et le passager pouvant faire appel à plusieurs d'entre elles au cours d'un même itinéraire, l'AITA a défini une norme d'enregistrement permettant l'échange d'informations entre les différents systèmes.
L'utilisation des systèmes centraux de réservation est étendue à un grand nombre d'acteurs des secteurs du voyage ou du tourisme : hôteliers, loueurs de véhicule, transporteurs maritime et terrestre, etc. Ces derniers, comme les compagnies aériennes, enregistrent dans le PNR des informations supplémentaires qui peuvent permettre d'établir un profil du passager quant à ses affiliations religieuses, son état de santé, ses ressources, etc. au travers de ses préférences (type de repas), de ses demandes particulières (handicaps) ou celles des autres passagers voyageant avec lui et de ses moyens de paiement. Ce profil est d'autant plus complet que les enregistrements des bases de données ne sont que rarement effacés (lorsqu'une information est périmée, le SGBD n'en permet plus l'accès aux utilisateurs normaux du système mais ne l'efface pas. Elle reste disponible pour des utilisateurs privilégiés).
Certains pays exigent d'avoir accès aux PNR des voyageurs demandant l'entrée sur leur territoire. Le grand nombre d'informations contenues, leur protection et leur utilisation posent un problème d'accords inter-étatiques.
Processus de création Le PNR initial est créé dans la base de données du premier prestataire de service contacté par le voyageur. Dans de nombreux cas, surtout s'il s'agit d'une agence de voyages, il utilisera l'un des systèmes mondiaux de réservation tel qu'Amadeus, Sabre, Worldspan ou Galileo. L'enregistrement est identifié de façon unique par un champ alphanumérique (équivalent à un numéro de réservation ou de dossier). En principe, cet identifiant, indispensable pour le bon fonctionnement d'une base de données, est interne au SGBD (système de gestion de base de données). La norme d'échange créée par l'AITA permet de le transmettre du système initial vers les systèmes secondaires qui contiennent les réservations d'autres prestataires mais permet aussi à ces systèmes secondaires de renvoyer toute modification vers le système initial.
Utilisation du PNR Le PNR permet à chaque prestataire de service de gérer ses réservations ; par exemple une compagnie aérienne pourra connaître la liste des passagers enregistrés sur un vol donné.
Le PNR étant échangé entre les systèmes de réservation concernés il en résulte que la somme des informations est accessible à l'ensemble des prestataires. Certains d'entre eux conservent ces PNR pour construire un profil du passager qui peut être utilisé pour améliorer les services mais aussi à des fins commerciales telles que le ciblage des promotions. De plus, en alimentant automatiquement un nouveau PNR à partir de données précédemment stockées il existe un risque de transfert d'informations devenues périmées et qui se voient ainsi pérennisées.
Les services de sécurité de certains pays ont vu dans le PNR une source d'informations intéressantes d'autant plus qu'il est possible de les relier entre eux. L'utilisation du PNR à des fins autres que la gestion des réservations ou l'établissement d'une liste de passagers est donc envisageable et ces utilisations ainsi que la protection des informations sont un souci pour les organismes chargés de la protection des libertés individuelles.
Contenu Un PNR contient des données obligatoires, et éventuellement des données complémentaires.
Éléments obligatoires sans lesquels un PNR ne peut être créé : Nom du (ou des) passager(s) ; Itinéraire des passagers ; Informations pour contacter au moins l'un des participants du voyage ; Informations de tickets.
Éléments complémentaires : Réservations d'hôtel ; Réservations de voiture ; Certaines préférences pour les passagers, par exemple les repas pendant les vols (végétariens, kasher…).
État du droit dans l'Union européenne Selon les règles de l'OCDE de 1980 concernant la protection de la vie privée, et la Directive de 1995 de l'UE sur la protection des données, les données PNR ne peuvent être transférées qu'à des États qui disposent de règles de la protection de la vie privée similaires OECD Guidelines on the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data - OCDE, 23 septembre 1980. De plus, les agences de sécurité n'ont qu'un droit d'accès au cas par cas à ces données, sur le fondement de soupçons étayés.
La , adoptée sans l'avis du Parlement européen, points 5 et 6, qui se fonde sur l'accord de Schengen, règle aussi les échanges de données PNR, dans un but officiel de lutte contre le terrorisme d'une part, et d'autre part contre l'immigration illégale, en autorisant « l'utilisation de ces données comme élément de preuve dans des procédures visant à l'application des lois et des règlements sur l'entrée et l'immigration, notamment des dispositions relatives à la protection de l'ordre public et de la sécurité nationale » (art. 12).
Jusqu'à présent, seul le Royaume-Uni a mis en place un système complet de données PNR. Bien que la Commission européenne ait proposé la création d'un tel système, au niveau européen, « Tant le contrôleur européen pour la protection des données (avis du ), que l'agence des droits fondamentaux (avis du ) et le groupe de l'article 29 sur la protection des données (avis du ) ont en revanche émis des réserves sur la nécessité d'un tel système. Dans une résolution adoptée le , le Parlement européen a reconnu que la collecte et le traitement de données pouvaient être un outil utile pour lutter contre le terrorisme. Mais il a exprimé de fortes réserves sur la nécessité et la valeur ajoutée de la proposition ».
La résolution du du Parlement européen a été adoptée par le Sénat français le RÉSOLUTION EUROPÉENNE sur la proposition de décision-cadre relative à l'utilisation des données des dossiers passagers (Passenger Name Record - PNR) à des fins répressives (E 3697), devenue résolution du Sénat .
Le , la directive européenne API/PNR a été adoptée.
Avis du G29 de 2007 En , peu de temps après la signature d'un accord entre l'UE et les États-Unis concernant l'échange des données PNR, la Commission européenne a déposé un projet-cadre pour une nouvelle directive, qui s'alignait fortement sur l'accord de avec WashingtonG29, Avis commun sur la proposition de décision-cadre du Conseil relative à l’utilisation des données des dossiers passagers (PNR) à des fins répressives présentée par la Commission le 6 novembre 2007 . Le G29, regroupement des autorités de protection européennes créé par l'article 29 de la directive 95/46/CE, a rendu son rapport sur cette décision-cadre en , critiquant notamment le manque de dispositions visant à assurer la sécurité des données personnelles quant à la vie privée.
Le G29 signale en particulier que : .
Le G29 note en outre que les États-Unis Dès lors, le G29 remarque qu'il ne voit pas quel besoin les États ont d'enregistrer, outre les données APIS, les données PNR, d'autant plus que l'UE dispose déjà du Système d'information Schengen (SIS) et prépare le système européen d'identification des visas (Visa Information System – VIS), une base de données biométriques concernant les demandeurs de visa pour l'espace Schengen.
Concernant l'échange d'informations avec des États tiers, le G29 .
Législation française En France, la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme a contraint les compagnies ferroviaires, aériennes, maritimes à transmettre les données PNR à la Police nationale et à la Gendarmerie nationale, données qui peuvent être comparées avec le fichier des personnes recherchées (FPR) CNIL, Lutte contre le terrorisme : la CNIL souhaite un meilleur équilibre entre les impératifs de sécurité et la protection des libertés, 26 octobre 2005. ainsi qu'avec le système d'information Schengen (SIS)Arrêté du 28 janvier 2009 pris pour l'application de l'article 7 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers et portant création, à titre expérimental, d'un traitement automatisé de données à caractère personnel relatives aux passagers enregistrées dans les systèmes de contrôle des départs des transporteurs aériens, publié au Journal officiel du 4 février 2009.
En vertu de l'art. 7 de la loi du , un arrêté du a prorogé le fichier des passagers aériens (FPA), un système de traitement automatisé de données à caractère personnel concernant « les provenances et les destinations, situées dans des États n'appartenant pas à l'Union européenne, des passagers aériens ». Les données sont conservées cinq ans, sauf celles concernant le FPR ou le SIS, qui ne seraient conservées que 24 heures. Par ailleurs, ce nouveau fichier ayant une double finalité de prévention et répression d'actes de terrorisme d'une part, et d'autre part de « lutte contre l'immigration clandestine », ces données ne peuvent être consultées, dans ce dernier cas, « que dans les vingt-quatre heures qui suivent leur transmission ».
Législation britannique Au Royaume-Uni, l'Immigration, Asylum and Nationality Act 2006 (IANA) va plus loin que la décision-cadre du Conseil européen concernant les données PNR, autorisant leur collecte et usage pour plus d'organismes, y compris ceux chargés du prélèvement fiscal. De plus, la loi ne s'applique pas qu'aux transporteurs aériens, comme le fait la décision-cadre, mais à tous les transporteurs quels qu'ils soient, ICO (Information Commissioner's Office) House of Lords Select Committee on the European Union - Home Affairs Subcommittee -Inquiry into the ‘Framework Decision on Passenger Name Record (PNR)’ - Evidence submitted by the Information Commissioner, 19 mars 2008