Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés

Le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR ou HCNUR, en anglais : , UNHCR), aussi connu sous le nom d'Agence des Nations unies pour les réfugiés (en anglais : ), basé à Genève, est un programme de l'Organisation des Nations unies. Sa mission est de sauver des vies, de porter secours et de protéger les droits des réfugiés, des communautés déplacées et des apatrides. Le HCR veille à l'application de la convention de Genève sur les réfugiés de 1951. Il intervient en urgence et aussi sur le moyen terme, s'efforçant de trouver des solutions durables pour aider les personnes secourues à reconstruire leur vie.

À la fin 2020, plus de 82,4 millions de personnes dans le monde ont été forcées de fuir leur foyer. On compte parmi elles presque 26,4 millions de réfugiés, dont plus de la moitié a moins de 18 ans.

De à fin , Filippo Grandi est le haut commissaire du HCR, faisant suite à António Guterres. Depuis le , le haut commissaire du HCR est Barham Salih.

Histoire : une emprise européenne vignette|Bâtiment de l'UNHCR à Genève en 2013. thumb|right|Logo anglais de l’UNHCR.

prémisses Le Haut-Commissariat est

Son histoire peut évoquer, en amont de sa création, celle du passeport Nansen (1922) créé par la Société des Nations pour gérer la crise des apatrides suite à la grande guerre.

Les années 1930 voient un afflux important de « populations déplacées », analysées par Hannah Arendt (1951Hannah Arendt, Les Origines du totalitarisme. L’impérialisme, 1951.). Les États mettent en place des camps de réfugiés, notamment en France, pour accueillir les réfugiés espagnols (on parlait alors, officiellement, de « camps de concentration », ou d'« internement »)M. Agier, Protéger les sans-État ou contrôler les indésirables : où en est le HCR ?, TERRA-Ed., Coll. "Reflets", janvier 2006 : http://terra.rezo.net/article348.html.

L'arrivée d'Hitler au pouvoir en signe le début des persécutions contre une partie importante de la population de l'Allemagne, juifs, socialistes et communistes et dès le printemps, nombre d'Allemands prennent le chemin de l'exil. Ils sont aidés par le Centre d'Aide aux réfugiés, futur HCR, ce qui provoque la fureur d'Hitler qui exige en vain que la SDN mette un terme immédiat à son assistance. Sir Eric Drummond, secrétaire de la SDN prononce la dissolution du Centre d'Aide aux Réfugiés afin semble-t-il de préserver la SDN où siège l'Allemagne depuis 1926. Le "Haut Commissariat pour les réfugiés" est alors créé en tant qu'organisation indépendante de la SDN et poursuit son travail d'exfiltration, protection et réinstallation des personnes en fuite. Hitler claque la porte de la SDN en 1936 ce qui conduira à la nécessité d'organiser la conférence d'Évian de 1938 et le Comité intergouvernemental pour les réfugiés (CIR) pour continuer à gérer la crise des réfugiés quittant l'Allemagne.

Naissance du Haut Commissariat

L'histoire européenne du droit d'asile est étroitement liée à la naissance du HCR.

Après la Seconde Guerre mondiale, il s'agit de venir en aide aux Européens en fuite ou déplacés à cause de guerre. L'époque marque le début de la guerre froide et la naissance de l'ONU qui succède à la SDN.

En 1946, la première Assemblée générale des Nations unies fait du sort des réfugiés une priorité et en 1947 l'Organisation internationale pour les réfugiés (OIR) est créée. L'institution a alors pour objectif d'accueillir les « bons » réfugiés provenant du bloc de l'Est, en leur accordant une « protection » à la fois physique et juridique, fondée sur la tentative d'assurer le respect des droits de l'homme pour les « sans-États ». Le , est créé l'UNRWA en faveur uniquement des réfugiés palestiniens, sur un mandat temporaire renouvelable, par la résolution 302 (IV) de l'Assemblée générale des Nations unies; l'UNRWA gardera sa spécificité et ne fusionnera pas avec le futur UNHCR.

Le 14 décembre 1951 le HCR est créé avec le statut d'une agence de l'ONU. L'OIR est dissoute. Dès sa fondation, le HCR a son siège à Genève ; c'est là que sont conservés les archives du commissariat.

Ce n'est qu'à partir de 1967, sous les effets contraignants des décolonisations, que le HCR aura des missions en dehors de l'Europe.

1949-1967 : une institution pour l'Europe vignette|Convention de 1951 et 1967 relative au statut de réfugiés de l'UNHCR (sauf celui des Palestiniens). (Cliquer pour développer) Historiquement et juridiquement, le HCR n’est pas d’abord un organisme mais une fonction individuelle, celle de haut commissaire aux réfugiés, exercée auprès et sous l’autorité du secrétaire général des Nations uniesYves Beigbeder, Le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, Paris : PUF (Que sais-je ? 3489), 1999, p. 17 et s.. Créé en 1949 pour préparer le texte de la convention de Genève ( Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés ), le haut commissaire est élu par l’Assemblée générale sur proposition du secrétaire général.

Durant les vingt premières années de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, jusqu’à l’adoption du protocole de New York qui en étend au reste du monde le territoire d’application jusque-là restreint à l’Europe pour la prise en charge des déplacements de populations liés à la Seconde Guerre mondiale, les candidats et élus à ce poste sont exclusivement européens : ceci marque profondément la gestation institutionnelle de l’organisation et explique que, à partir des années 1970, la Division des affaires européennes, domaine principal et legs de la configuration antérieure, puisse être considérée au sein du siège international comme un « État dans l’État » où se situe le barycentre des forces financières et politiques qui activent le HCR.

Durant les vingt premières années de mise en œuvre de la convention de Genève sur les réfugiés (1951), celle-ci ne s'applique qu'aux évènements intervenus avant son adoption (1951) : cette clause supprimée en 1971 avait pour effet d'en limiter la portée aux faits survenus durant la Seconde Guerre mondiale et au début de la guerre froide, ce qui réduisait en pratique la notion de « réfugiés » aux seuls réfugiés européens. Ainsi en France, entre 1951 et 1972, les réfugiés reconnus par l’OFPRA sont à 98 % européens, essentiellement espagnols, russes, arméniens, polonais, hongrois et yougoslavesLuc Legoux, La Crise de l’asile politique en France, Paris : Centre français sur la population et le développement (CEPED), 1995.

Depuis 1967 : la deuxième période du HCR Pourtant, les guerres et les persécutions ne manquent pas de se développer sur les autres continents et notamment en Afrique au fur et à mesure que se multiplient les guerres de libération contre les colonisateurs : l'histoire du droit d'asile rencontre ici celle de la décolonisation et celle de la dimension post-coloniale du fait migratoireAhmed Boubeker et Abdellali Hajjat (dir.), Histoire politique des immigrations (postcoloniales), Paris, Ed. Amsterdam, juin 2008. n chapitre en accès libre. La décennie des années 1960 est marquée par les mouvements de décolonisationOlivier Le Cour Grandmaison, La République impériale - Politique et racisme d’État. Fayard, janvier 2009 : Un chapitre en accès libre qui inscrivent sur la scène internationale les pays nouvellement libérés.

En 1964, l’Organisation de l'unité africaine décide de se doter de sa propre convention sur le droit des réfugiés. Le haut commissaire aux réfugiés, voyant son autorité menacée, convoque à Bellagio, en Italie, une conférence d’experts destinés à étendre le champ de la convention de Genève sans passer par une conférence internationale qui pourrait remettre en question les autres termes de la convention. Un protocole additionnel est adopté, dit « protocole de Bellagio » ou « protocole de New York », rédigé en termes minimaux et adopté presque sans débats par l’Assemblée Générale des Nations unies en 1967 : il supprime juridiquement la référence temporelle de l’article 1A2. Or, dès ce moment, la plupart des pays occidentaux, commencent à proclamer la fermeture administrative de leurs frontièresOlivier Le Cour Grandmaison, « Colonisés-immigrés et « périls migratoires » : origines et permanence du racisme et d’une xénophobie d’État (1924-2007) », revue Asylon(s) 4, mai 2008. et, dans ces pays, les taux de rejet des demandes d'asile s'accroissent de manière exponentielle suivant une évolution à la hausse qu'ils suivront jusqu'aux maxima actuels proches des 100 % en EuropeRevue Cultures et Conflits numéro 57 « L’Europe des camps : la mise à l’écart des étrangers » .

Certains réfugiés originaires de l'Asie du Sud-Est (boat-people) ou fuyant les dictatures d'Amérique du Sud seront bien accueillis encore dans les années 1970. Mais dès cette époque, les taux de rejet des demandes d'asile d'origines africaines s'envoleront pour atteindre leurs maxima actuels dès le milieu des années 1980Luc Legoux, La Crise de l’asile politique en France, Paris : Centre français sur la population et le développement (CEPED), 1995.. Cette dimension post-coloniale du rejet des exilés est au centre des évolutions ultérieuresGeoffroy de Laforcade, « 'Foreigners’, Nationalism and the 'Colonial Fracture’ Stigmatized Subjects of Historical Memory in France «, International Journal of Comparative Sociology, 2006, Vol 47(3–4): 217–233.

Depuis les années 2000, comme l'a observé le juriste Mario Bettati, "la doctrine du HCR s'est infléchie en passant de la défense du 'droit de partir', favorable au droit d'asile, à celle du 'droit de rester', favorable à la fermeture des pays d'accueil." Cependant, en 2016, l'Assemblée générale de l'ONU a adopté à l'unanimité la "déclaration de New York pour les réfugiés et migrants", qui proclame une approche humaniste, les 193 Etats membres de l'ONU réaffirmant l'importance du régime de protection des réfugiés, mis en place dès 1951 avec la Convention sur les réfugiés, qui définit le droit d'asile et défend le principe fondamental du non-refoulement.

Liste des hauts commissaires

Doctrine : droit d'asile dérogatoire

Contrairement à une idée reçue, le droit d'asile moderne ne découle pas de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés préparée par le HCR mais de la Déclaration universelle des droits de l'homme (1948) en ses articles 13 et 14. Le HCR intervient cependant dans les transcriptions d'une philosophie particulière de l'asile qui s'imposera progressivement comme une évidence : l'asile dérogatoire. La pratique du HCR de reconnaissance prima facie des réfugiés dément pourtant la pertinence de cette philosophie.

Asile axiologique, asile dérogatoire Proclamation fondatrice de l'asile, la Déclaration universelle des droits de l'homme (1948) dispose que : Article 13 : 1) Toute personne a le droit de circuler librement et de choisir sa résidence à l'intérieur d'un État. 2) Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays. Article 14 : 1) Devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile en d'autres pays. 2) Ce droit ne peut être invoqué dans le cas de poursuites réellement fondées sur un crime de droit commun ou sur des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies.

Produit de son contexte historique et de la primauté des intérêts étatiques sur ceux des réfugiés dans la négociationFrançois Crépeau, Droit d’asile – De l’hospitalité aux contrôles migratoires, « Chapitre II : Le droit de l’asile occulté par le droit des réfugiés », notamment p. 70 et s., la convention de Genève sur les Réfugiés (1951) ne définit pas le droit d'asile mais seulement le réfugié et en donne une définition restrictive, individuelle, sélective... Une définition « au cas par cas »Alain Morice, Claire Rodier, « Classer-trier migrants et réfugiés : des distinctions qui font mal », texte publié par la revue Hommes et Libertés - Revue de la Ligue des droits de l'homme, 129, janvier-mars 2005, 58-61. .