vignette|upright=1.5|right|Carte de la dette publique en pourcentage du PIB en 2012 selon la CIA The World Factbook - Country comparison : Public Debt, CIA..Voir aussi : Liste de pays par dette publique.
La dette publique est, dans le domaine des finances publiques, l'ensemble des engagements financiers pris sous forme d'emprunts par un État, ses collectivités publiques et ses organismes qui en dépendent directement (certaines entreprises publiques, les organismes de sécurité sociale).
Tous les pays ont des dettes publiques, même si certains d'entre eux ont des dettes publiques très faibles (inférieures à 5 % du PIB). Lorsqu'un déficit budgétaire apparaît, il est couvert par l'emprunt, qui, accumulé sur la longue période, se traduit en dette supplémentaire et croissante.
La dette prend le plus souvent, de nos jours, la forme d'emprunt d'État auprès du public. Par ailleurs, des banques commerciales, des institutions internationales (Banque mondiale, Fonds monétaire international, banques régionales de développement, institutions) ou d'autres États peuvent accorder des prêts.
Un titre de dette publique peut être de court terme (un an ou moins), à moyen terme (jusqu'à dix ans), ou encore à long terme (au-delà de dix ans). Des durées de 30 et 50 ans ne sont pas rares, et des emprunts perpétuels, traduits en rente, continuent d'exister dans certains pays.
La capacité de remboursement des emprunts contractés au titre de la dette publique par les États et les collectivités publiques est évaluée par les agences de notation financière.
Au sein de la dette publique, on distingue la dette publique intérieure, détenue par les agents économiques résidents de l'État émetteur et la dette publique extérieure, détenue par des prêteurs étrangers.
La dette publique se distingue donc, en macroéconomie, de la dette des ménages ou de la dette des entreprises.
La croissance des dettes publiques, inégalée en période de paix, nourrit la question de leur soutenabilité. Elle est l'objet de débats nombreux au sein de la science économique. Plusieurs théories, comme celle du supercycle de la dette, sont émises pour expliquer les variations de la dette publique dans le monde.
Délimitation et problèmes de mesure Délimitation : qui doit ? La dette publique est constituée par l'ensemble des engagements financiers des administrations publiques. Les administrations publiques recouvrent un périmètre plus large que l'État, entendu au sens strict. Dans le cas de la norme européenne de comptabilité nationale (SEC 95), elles sont définies comme l’définition, par l’INSEE.
La dette publique n'est donc pas la dette du pays, entreprises et ménages compris, mais seulement celle de l'ensemble des administrations publiques.
Elle n'est pas non plus la dette extérieure (ce que l'ensemble des agents économiques, publics et privés, doivent à des agents hors des frontières).
Problème des pensions de retraites La question de les compter ou non comme dette est importante, de par les sommes en jeuA titre d'exemple, en France les montants en jeu sont estimés par l'INSEE à 3,7 fois le PIB, de sorte que leur prise en compte porterait la dette publique française à environ 470% du PIB.
Les comptables, au niveau international, se sont mis d'accord sur la norme IPSAS 25, qui considère les engagements à pension de retraite comme des dettes publiques.. Même si le montant à verser est incertain et lointain, il n'y a pas de difficulté de principe ni technique à réajuster chaque année les provisions correspondantes en fonction des évolutions, démographiques ou réglementaires, qui l'imposent, ou des possibilités de meilleure évaluation.
Toutefois, seuls une poignée de pays appliquent effectivement cette convention, dont les États-Unis et le Japon.
En Europe, la question est posée, notamment pour que les comparaisons d'endettement des pays soient plus justesYuri Biondi, Marion Boisseau : Accounting for Pension Obligations in the European Union: A case study for EPSAS and transnational budgetary supervision . Il est bien précisé que cette question comptable ne remet nullement en cause les prérogatives des États en matière d'organisation et de financement de leur système de retraiteEuropean Commission. (2010). Green Paper: towards adequate, sustainable and safe European pension systems. SEC (2010)830. COM (2010)365 final. Tech. rep. European Commission. (2011). Pension systems in the EU - contingent liabilities and assets in the public and private sector. Tech. rep. European Commission. (2013a). Report from the Commission to the Council and the European Parliament. Towards implementing harmonised public sector accounting standards in Member States. The suitability of IPSAS for Member States. Tech. rep. .
En France, le choix a été fait d'attendre une coordination européenneArrêté du 17 avril 2007 portant modification des règles relatives à la comptabilité générale de l'État, norme , section I.2 -Le cas des engagements de retraites des fonctionnaires .
Plusieurs raisons sont avancées pour résister à cette convention comptable. la difficulté d'évaluationSur les difficultés de mesure des engagements implicites voir INSEE, Évaluer les engagements implicites des retraites.. Les charges de retraites par exemple dépendent de décisions libres des agents (à quel âge prendront-ils leur retraite ?), d'évènements aléatoires (le taux de mortalité des retraités, leur nombre d'enfants, etc.), etc. Toutefois, en comptabilité, un engagement certain mais dont la valeur ou l'échéance sont incertaine(s)Par exemple, en France, le Rapport Pébereau sur la dette publique (p 11) a retenu comme évaluation de ces engagements d'euros, à partir d'une fourchette de d'euros, tout en indiquant que, selon d'autres conventions, il pouvait atteindre jusqu'à d'euros se traite par une provision (voir Retraite (comptabilité)). une conception juridique et doctrinale des prérogatives de l’État : contrairement à un acteur ordinaire, qui doit se conformer aux règles légales, l'État a le pouvoir de fixer et de modifier les règles. Rien n'oblige ce dernier à appliquer plus tard les règles qu'il applique aujourd'hui. Il peut, par exemple, baisser à tout moment les pensions, ou allonger la durée de service pour bénéficier d'une pension. De plus, des États considèrent que les engagements à pension ne prennent juridiquement naissance qu'au moment de la mise à la retraite, voire au moment de la liquidation (i.e. la mise en paiement). En d'autres termes, on peut contester jusqu'à l'existence des engagements implicites, à l'égard des agents actuellement en service, voire à l'égard des actuels retraités. Là encore, le fait que l’État puisse modifier les règles n’empêche nullement de comptabiliser l'effet des règles actuelles, les retraites n'étant en rien spéciales à cet égard. lié à la précédente, une conception des pensions de retraites comme système de protection sociale pour tous sous l'égide de l’État), dans le cadre d'un fonctionnement en flux, ne préjugeant en rien du futur et indépendant du passé (avoir cotisé ou pas, par exemple), et qui donc n'a pas de dettes à proprement parler. Ceci par opposition à la conception des pensions comme salaire différé, encore non versé mais dû. une utilité douteuse : dans la mesure où les engagements correspondants sont d'ores et déjà tracés et évalués, et la question de la pérennité du système de retraite est prise en charge, il importerait peu d'en connaître le stock au sens comptable. un problème de communication financière : on parle de plusieurs fois le PIB, dès lors, faire apparaître de telles sommes au total des dettes publiques (pour les pays que ne le font pas déjà) aurait de nombreuses conséquences politiques, financières et technique (notamment : le bilan doit rester équilibré, il faut donc mettre des actifs en face de ces dettes, mais lesquels ?).
Ainsi, pour des engagements (et donc des problèmes de financement et de soutenabilité) strictement identiques, selon que les pensions de retraite publiques sont incluses dans la dette publique ; elles ne le sont pas, mais sont faibles (l'essentiel étant pris en charge par des systèmes privés) ; elles ne le sont pas et sont importantes.
La dette publique sera apparemment à des niveaux radicalement différents. Il importe de garder à l'esprit cet aspect lorsqu'on compare les dettes publiques de pays dont les systèmes de retraite et les façons qu'ils ont de comptabiliser leurs engagements en la matière sont différents.
Des définitions différentes pour des usages différents Cette dette est généralement calculée de manière brute : les actifs des administrations ne sont pas soustraits au passif. Cela met l'accent sur les engagements pris, indépendamment de ce à quoi ils ont servi, des engagements reçus (mesurés par les actifs financiers), et du patrimoine. D'autres approches sont possibles, pour répondre à d'autres questions. On peut considérer notamment la différence entre la dette brute et les actifs financiers (dette nette, bien qu'il ne s'agisse pas nécessairement d'une dette : pour certains pays c'est une créance nette), qui mesure mieux les engagements financiers de l'ÉtatGregory Mankiw, Macroéconomie, De Boeck, 2003, p. 484.. Plusieurs organismes calculent la dette financière des États du monde en prenant la dette nette. L'OCDE le fait, par exemple. le patrimoine total des administrations. Sachant que les actifs les plus caractéristiques du patrimoine public sont extrêmement difficiles à cerner (comment compter l'environnement, la biodiversité, le capital culturel de la nation) à évaluer (quelle est la valeur des armes nucléaires ?), voire inestimables (que vaut le château de Versailles ou le contenu du Louvre ?) et très peu liquidesAgnès Bénassy-Quéré et alii., Politique économique, De Boeck, 2004, p. 151.
La dette publique est, souvent, exprimée en pourcentage du PIB, lorsqu'il s'agit de mesurer son importance économique. Une même dette brute est très différente selon la richesse totale du pays, tant pour les autorités qui auront plus de facilité à taxer, que pour les contribuables dont la charge sera moindre s'ils sont plus riches et plus productifs. Ce ratio est donc économiquement plus pertinent que le seul encours de la dette publique.
La dette brute a plusieurs limites. Elle conduit à présenter comme importantes des opérations qui sont en fait neutres pour le patrimoine public : par exemple un remboursement de dette par une vente d'actifs publics (tels que des terrains ou des participations dans des entreprises), ou inversement une nationalisation payée par une émission de dette. Et par suite, elle mesure mal la soutenabilité de la dette et surestime le problème qu'elle peut poser.
Dette explicite et dette implicite La dette ne retient que les engagements financiers , c'est-à-dire l'ensemble des engagements financiers que l'État s'est engagé explicitement à payer, notamment de manière contractuelle, comme ses emprunts. Cela met de côté : les engagements hors bilan, connus et recensés, mais qu'il est improbable (mais pas impossible) qu'ils se traduisent effectivement par une dépense, comme les garanties que l’État a des opérations économiques dont il espère une bonne fin, et qu'il ne garantit que pour en faciliter et réduire le coût de financement. Ce type d'engagement est recensé hors bilan. les engagements dits , qui n'ont fait l'objet d'aucune écriture, pas même hors bilan, mais que tout le monde s'attend à ce que l’État les prenne en charge en qualité d'. Cette convention statistique, à l'inverse de la précédente, a tendance à sous-estimer la dette publique et son poids éventuel. l'ensemble des « dettes grises », soit les surcoûts d'entretiens d'une infrastructure usée et vieillie qui n'est pas rénovée ou remplacée. Ce type de dette n'est important qu'à moyen et long terme et résulte d'un manque d'investissement....
Comparaison des niveaux d'endettement public des pays en fonction des définitions retenues