En France, le droit de préemption urbain (DPU) est l'un des droits de préemption prévus par le droit public. Il est attribué aux communes dotées d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols ou d'une carte communale.
Ce droit permet à la commune d'acquérir prioritairement un bien foncier ou immobilier lorsque celui-ci est sur le point d'être vendu. Lorsqu'un propriétaire vend un terrain ou une maison à un acheteur, avant que la vente ne soit conclue, la commune doit s'exprimer sur sa volonté d'user de son droit de préemption. Si elle choisit de le faire, elle devient prioritaire pour l'acquisition du bien. Sinon, la vente suit son cours normal.
Grâce au droit de préemption urbain, une commune peut ainsi acquérir des biens dont elle a besoin pour mener à bien ses projets d'aménagement (exemple : maison située sur le tracé d'un projet de voirie), sans avoir recours à l'expropriation, et son caractère brutal. Par contre, la préemption, qui se fait au moment où le propriétaire décide de vendre son bien implique que la décision d'acquérir ces propriétés soit prise bien avant que le projet ne soit en phase opérationnelle, engendrant ainsi un coût de portage foncier supplémentaire.
Par ailleurs, ce droit permet à la commune d'avoir une bonne connaissance du marché immobilier sur son territoire, ce qui est une raison de l'importance des zones soumises au DPU et au faible nombre de décisions de préemptions (1 % des cas environ).
Historique Le droit de préemption urbain succède à celui des zones d'intervention foncières (ZIF), créé par la Loi Galley n° 75-1328 du dite « Galley » portant réforme de la politique foncière. Il s'agissait alors d'une zone créée de plein droit à l'occasion de l'approbation d'un plan d'occupation des sols (POS) par une commune de plus de habitants, sur ses zones urbaines. Les communes de moins de habitants dotées d'un POS pouvaient créer, à titre facultatif, une zone d'intervention foncière, et les communes de plus de habitants pouvaient décider de réduire son périmètre ou de supprimer la zone d'intervention foncière.
La Loi "Méhaignerie" n° 86-1290 du dite « Méhaignerie » tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière remplaça les ZIF par le droit de préemption urbain. Comme les zones d'intervention foncières, ou le régime actuel de ce droit de préemption, le droit de préemption urbain s'appliquait aux communes dotées d'un plan d'occupation des sols, et sur les zones urbaines ou d'urbanisation future de ce plan.
La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains n° 2000-1208 du relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite « Loi SRU ») a profondément remanié le droit de préemption urbain, qui a été modifié par la loi urbanisme et habitat n° 2003-590 du « urbanisme et habitat » afin d'étendre le droit de préemption urbain aux communes dotées d'une carte communale.
Régime actuel Le régime actuel du droit de préemption urbain résulte essentiellement de la loi SRU. Il a été modifié notamment pour permettre la création d'un droit de préemption urbain spécifique sur les cartes communales.
Il est défini aux articles L 211-1 et suivants, R 211-1 et suivants du code de l'urbanisme. Sa mise en œuvre, commune avec le régime des zones d'aménagement différé (ZAD), est définie aux articles L 213-1 et suivants et R 213-1 et suivants du même code.
Objectifs Le droit de préemption peut être utilisé afin de réaliser une ou des actions ou opérations d'aménagement visées par l'article L300-1 du code de l'urbanisme, en vue de mettre en œuvre : un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti. ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation de ces actions ou opérations d'aménagementSource : ..
Depuis la Loi 2006-685 du , le DPU peut également être utilisé pour assurer le maintien des locataires dans un immeuble d'habitationSource : ., afin de permettre une réaction contre les ventes d'immeubles dites "à la découpe".
Un DPU particulier est instauré de plein droit par l'article L 616 du code de la Construction et de l'habitation, afin de permettre le maintien dans les lieux d'une personne dont l'habitation principale fait l'objet d'une saisie immobilière.
Création Lorsqu'une commune est dotée d'un Plan local d'urbanisme (PLU) ou d'un Plan d'occupation des sols (POS) approuvé, le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI peut créer le droit de préemption urbain.
Cette délibération fixe les secteurs de la commune concernés, qui doivent être : des zones urbaines (zones "U") ou des zones d'urbanisation future (zones "NA" du POS ou "AU" du PLU). ou des périmètres de protection rapprochée de prélèvement d'eau définis en application de l'article ou dans un périmètre soumis à un plan de prévention des risques technologiques en application du I de l'article ou dans les zones humides ou de prévention des crues prévues au II de l'article ou dans un secteur sauvegardé défini à l' et qui ne sont pas soumis au régime des ZAD.
Dans les communes soumises à une carte communale, le conseil municipal peut également déterminer d'instaurer des secteurs de DPU, mais qui sont exclusivement destinés à la réalisation d'équipements ou d'opérations définis par cette délibération.
Les délibérations créant un DPU sont valables sans limitation de durée. Elles peuvent être modifiées par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI.
Délégation du droit de préemption Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'État, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagementSource : .. C'est ensuite le délégataire du droit de préemption qui exerce toutes les responsabilités dans le cadre de la procédure de préemption et qui, à son terme, devient propriétaire du bien.
Opérations concernées Sont soumises au droit de préemption toutes les ventes ou cessions à titre onéreux, tous apports en société de tout ou partie d'un bien immobilier, bâti ou non bâti, situé dans un secteur où le DPU a été rendu applicableSource : .
Dans l'hypothèse où seule une partie de la propriété vendue est située dans une zone où le droit de préemption s'applique, la collectivité peut préempter cette partie. Toutefois, le propriétaire peut exiger que la totalité de son bien soit achetéSource : ., afin d'éviter qu'il ne reste avec une partie de la propriété qui ne lui serait pas utile.
Les donations ou les héritages ne sont pas soumis au droit de préemption.
DPU simple S'il est créé sans précision particulière, le droit de préemption urbain n'est pas applicable aux opérations suivantes : aux copropriétés créées depuis plus de 10 ans ; à la cession de parts ou d'actions de sociétés visées aux titres II et III de la loi nº 71-579 du et donnant vocation à l'attribution d'un local d'habitation, d'un local professionnel ou d'un local mixte et des locaux qui lui sont accessoiresNota : pour plus de détails, voir la réponse ministérielle à question écrite no 54017 (M. Zimmermann) (JOAN Q 26 mars 2001, p. 1855) ; aux parts ou actions de sociétés d'attribution visées aux titres II et III de la loi 71-579 du relative à diverses opérations de construction, qui font l'objet d'une cession avant l'achèvement de l'immeuble ou pendant une période de dix ans à compter de son achèvement ; à la cession de la majorité des parts d'une société civile immobilière, lorsque le patrimoine de cette société est constitué par une unité foncière, bâtie ou non, dont la cession serait soumise au droit de préemption..
DPU renforcé Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI peut décider, par délibération motivée, de rendre applicable aux opérations mentionnées ci-dessus le droit de préemption, sur tout ou partie des zones d'application du DPU. Les cessions de parts de sociétés civiles immobilières constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus restent exclues du champ d'application du DPU renforcé.
Opérations et biens exclus du DPU L' exclut du champ d'application du droit de préemption un certain nombre d'opérations, telles que les ventes entre coïndivisaires, par exemple dans le cas d'un partage après succession, ou les biens faisant l'objet de certaines mises en demeure d'acquérir dans le cadre de l'exercice du droit de délaissement.
Terrains publics et droit de priorité La Loi d'orientation pour la ville (LOV) du avait prévu la création d'un droit de préférence au profit des communes lorsque l'État vendait des éléments de son patrimoine immobilier, afin de permettre de disposer de terrains destinés à la création d'équipements ou de logements.
Afin de faciliter la cession des actifs immobiliers de l'État et de certains de ses établissements publics, la loi Engagement national pour le logement (Loi ENL) a fusionné ce droit de priorité et le droit de préemption urbain.
Désormais, ce droit de priorité, codifié aux articles L 240-1 et suivants du Code de l'urbanisme concerne les biens que l'État, RFF, Voies navigables de France et d'autres organismes publics ou contrôlés par l'État souhaite vendre et profite aux communes, EPCI ou à leurs délégataires. Il se substitue au DPU, et s'exerce pour les mêmes objetsToutefois, le droit de priorité ne peut s'appliquer que pour des raisons d'intérêt général, ce qui semble interdire la cession ultérieure de ces biens à des aménageurs privés..
Le bénéficiaire peut décider d'acheter le bien soit au prix fixé par le service France DomaineFrance domaine est le nouveau nom du Service des domaines., soit avec la décote prévue à l'article L. 3211-7 du Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP), soit au prix fixé par le juge de l'expropriation dans des conditions comparables à celles du droit de préemption urbain.
Procédure de préemption Le vendeur, ou, plus généralement le notaire, notifie au titulaire du droit de préemption le projet de cession lorsqu'il est soumis au régime du DPU, par ce qu'on appelle une déclaration d'intention d'aliéner (DIA)Source : .. Ce titulaire a alors deux mois, jour pour jour, pour notifier sa décision de préempter le bien, soit au prix demandé par le vendeur, soit à un prix inférieur.
Le silence de l'administration pendant ces deux mois vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. Cette renonciation est valable indéfiniment, mais uniquement pour le vendeur concerné et pour le prix exact mentionné à la DIA, et le vendeur peut donc céder librement son bien à ces conditions, à l'acheteur initialement prévu ou à toute autre personne.
La renonciation au DPU n'implique donc nullement que l'administration n'exercera pas ultérieurement son droit de préemption si le bien est remis sur le marché à un autre prix : les projets de la collectivité, ses moyens financiers ou les conditions du marché immobilier peuvent avoir évolué entre les deux DIA.
Le prix de la préemption est fixé librement par la collectivitéNota : cas particulier des ventes sur adjudications : Le droit de préemption s'applique également lorsque le prix de vente est déterminé aux termes d'enchères, mais, dans la plupart des cas, l'administration doit préempter au dernier prix atteint par les enchères - Voir ., mais celle-ci doit préalablement demander l'avis à France domaine, service des impôts chargé notamment des évaluations des biens immobiliers pour le compte du secteur public.
Préemption au prix demandé par le vendeur