thumb|right|Un commissaire en 1776. Dans les armées françaises, le terme de commissaire des guerres désignait, sous l'Ancien Régime, la période révolutionnaire et le Premier Empire, des militaires et des fonctionnaires chargés des tâches d'administration, de comptabilité, d'intendance et de logistique militaires. La création de cette fonction fut le fait de Jean le Bon, le .
Origines Voir article sur l'intendance militaire pour les origines sous l'Antiquité.
L’administration militaire n’existe pas sous les Francs et les Mérovingiens. La guerre est affaire privée et constitue un état quasi permanent. Le roi plus suzerain que souverain tente de lutter contre la féodalité. Le système de l’ost à 40 jours étant insuffisant, il décida alors de monnayer la présence de troupes à son service. C’est l’appât du gain qui attire de nombreux aventuriers qui constituent des bandes : bandes de routiers, compagnies franches, puis les grandes compagnies. Il s’agit des premières troupes soldées.
Le roi traite à forfait avec le chef de bande ou capitaine, lequel recrute ses hommes comme il l’entend. Ce sont les trésoriers des guerres, représentants du roi créés au début du , qui assurent le paiement des forfaits aux capitaines au vu du « rôle des gens de guerre faisant effectivement du service ».
En effet, avides de gains, les capitaines n’entretiennent pas l’effectif pour lequel le roi les paie : ils grivèlent sur les gens de guerre (fausses lances, hommes de paille). Ainsi, devant les abus qu’engendre ce système, le pouvoir royal tente d’obtenir des justifications sur l’effectif des troupes entretenues.
Le roi Jean II le Bon par un règlement du décide alors de donner aux Maréchaux la faculté de déléguer leurs pouvoirs à des personnes convenables et avisées désignées le plus souvent sous le nom de commissaire des guerres afin de s’assurer par des montres qu’il n’y a pas d'abus. La fonction de commissaires de guerre est née.
Au départ le contrôle de l’effectif est « assuré » par les chefs militaires : connétables, maréchaux, maîtres d’ostel, maître des arbalétriers… Mais les faiblesses du système deviennent de plus en plus criantes, les abus perdurent et même s’aggravent. Avec la guerre de 100 ans, la situation est devenue alarmante. Pour y remédier, le roi décide alors de renforcer le contrôle. Il institutionnalise les monstres, véritables revues d’effectifs. Cette mission est confiée aux « commissaires du roi pour les guerres ». Leurs tâches sont nombreuses : vérifier personnellement les effectifs soldés, contrôler les « remises » de matériels hors d’usage et ce, à la place des chefs militaires.
Par l’ordonnance du , le roi Charles V étend leurs pouvoirs, décidant que les commissaires des guerres seront aussi « meneurs de gens d’armes », chargés de conduire les chevauchées, de faire vivre les troupes en bon ordre et police, de réprimer tous les excès, crimes et délits commis par gens de guerre, déserteurs ou en maraude, et de faire tout en ce qui concerne « le bon ménage des deniers de sa Majesté ».
Sciemment choisis au sein de la bourgeoisie (instruite et s’inscrivant en porte à faux par rapport à la noblesse), les commissaires des guerres participent à l’extension du pouvoir royal face à la féodalité. Totalement indépendants du commandement, ces commissaires voient leurs pouvoirs grandir notamment après la création de l’armée permanente par l’édit de 1445. Quinze compagnies de 600 hommes à cheval sont instaurées. Ce sont les premiers corps de troupe
Agents du pouvoir central, les commissaires des guerres concrétisent la séparation de l’administration et du commandement. Cette notion demeure encore aujourd’hui.
Enfin, la création des commissaires marque de façon plus générale l’apparition de l’administration militaire française. Celle-ci est affirmée par l’édit de 1445 et l’instauration des compagnies d’ordonnance : le capitaine ne reçoit plus de forfait mais répartit les sommes que lui remet le commissaire au nom du roi. Ce dernier devient donc pourvoyeur après avoir été simple contrôleur.
L’apparition des régiments date de 1560. Chaque régiment est commandé par un « mestre » de camp et comprend 13 compagnies. Chacune d’elles est commandée par un capitaine qui prend le titre de major chargé entre autres de tenir les contrôles et de produire les comptes au commissaire qui s’érige alors en vérificateur. Ce dernier a des fonctions qui s’étendent progressivement. Un règlement de 1485 prévoit, qu’afin d’éviter les méfaits des routiers, toute compagnie en déplacement sera accompagnée d’un commissaire chargé de la « mener et de la faire vivre en bon ordre et police ». Au Moyen Âge, le Commissaire des guerres est créé et a des fonctions éminentes au sein du corps de troupe. C’est lui qui se révèle le véritable ancêtre du Commissaire du .
Ancien Régime 1610-1789 La puissance féodale périclite progressivement au profit du souverain dont les pouvoirs s’étendent. Mais, pour asseoir son autorité, il lui est indispensable d’assurer, malgré les dernières résistances de la noblesse, une œuvre de centralisation des plus importantes. Dans le domaine militaire, l’administration se précise et progresse.
Pour réussir, le pouvoir central a besoin d’un personnel d’une fermeté absolue, d’une grande compétence et d’une puissance considérable. C’est alors qu’apparaît un fonctionnaire d’importance primordiale, choisi parmi les maîtres des requêtes du Conseil du Roi : l’Intendant. On distingue ainsi l’Intendant de province placé auprès du gouverneur et l’Intendant d’armée placé auprès du général commandant en chef.
Initialement voués à des tâches purement civiles, les intendants de province seront, par le biais de l’ordonnancement de l’extraordinaire des guerres, amenés à s’immiscer dans l’administration militaire. Les attributions de plus en plus importantes qu’ils s’y arrogeront, conduiront certains d’entre eux à se spécialiser dans cette branche où ils prendront le titre d’intendant d’armée. L’appellation d’intendant d’armée se généralisera dans la mesure où dans les formules qui le désignent, le terme d’intendant figure toujours. C’est lorsque Richelieu placera un intendant à la tête de l’administration de chaque armée que l’appellation, sans être officielle, prendra tout son sens. Une des plus grandes figures de l’intendance d’armée sera Michel Le Tellier (désigné en 1640, intendant d’armée d’Italie), bientôt secrétaire d’État à la guerre (1643).
L’intendant a des attributions si importantes qu’elles ne sont limitées par aucun texte. Son influence s’exerce partout : surveillance et direction des services ; contrôle des deniers ; réalité des effectifs ; vérifications comptables ; inspection des fournisseurs ; exécution des travaux d’infrastructure ; perception des contributions de guerre ; direction de la discipline et de la police militaire ; direction du recrutement ; siège au conseil de guerre ; faire exécuter les ordres du roi…
L’intendant est par conséquent un homme de pouvoir. Certes, il doit se conformer aux ordres du général seul juge de la conduite à tenir de l’armée. Mais, il doit également rendre compte au Secrétaire d’État de toute mesure prescrite qui semble irrégulière ou même inopportune. De là, l’opposition entre le général et l’intendant est inévitable d’autant que l’un est issu de la noblesse, l’autre de la bourgeoisie.
Le roi va alors jouer de cet antagonisme entre commandement et administration afin d’imposer son autorité face aux princes.
Au début du , la fonction d’intendant est née : ses pouvoirs sont exorbitants et il devient un personnage incontournable au sein des corps de troupe.
Dans le même temps, la fonction de commissaire demeure mais ses missions ont été révisées. Désormais ils secondent les intendants. En réalité, du fait de leur tâche de plus en plus lourde, le corps des commissaires des guerres est scindé au . On distingue :
- les commissaires provinciaux à résidence fixe (créés par l’ordonnance du sous Henri IV) dont la compétence est géographique, ils sont chargés des monstres, font distribuer les vivres et fourrages, font loger « les passagers ».
- les commissaires ordinaires : subordonnés aux précédents quand ils passent dans leur territoire.
- les commissaires ordonnateurs qui apparaissent en 1704 : ils sont placés au sommet de la hiérarchie, ils sont donc supérieurs aux commissaires provinciaux et aux commissaires ordinaires. En campagne, ils sont chargés d’exercer les fonctions d’intendants d’armée. Par la suite, ils auront vocation à devenir intendant de province sans avoir été maître des requêtes.
Intendants et commissaires concourent à l’accomplissement des mêmes missions mais, ne se situent pas au même niveau : leurs tâches ne sont pas les mêmes. Permanents et titulaires d’un office, les commissaires sont en fait, les premiers à exercer pleinement les fonctions d’administrateur militaire à l’égard des corps de troupe. Les commissaires des guerres ont de nombreuses attributions : ils sont chargés de conduire et loger les troupes, passent chaque mois la revue des unités qui dépendent d’eux, vérifiant leurs effectifs, examinant l’état physique des hommes et des chevaux, s’assurant que l’armement est bien entretenu et conforme au règlement. Ils jouent en outre un rôle important dans le recrutement.
Les progrès de l’administration sont liés à la volonté de limiter toute forme d’abus et surtout mettre l’armée, par le biais de son administration, au service du roi. La remise des soldes revient aux commissaires et non aux capitaines. La solde est d’ailleurs unifiée, ses tarifs sont fixés ainsi que les taux de retenues d’après un texte sur le règlement des dépenses de solde datant de 1668. De plus dès 1636, le ravitaillement est organisé : les quantités de vivres à mettre à disposition des hommes (pain, viande et vin) sont déterminées. Les obligations des entrepreneurs ou commis d’étape (cuisson prestations d’ustensiles) sont définies en 1641.
Autre création du : les masses dans les corps de troupe, donnée fondamentale qui demeure aujourd’hui. La première masse est créée en 1666 à l’initiative de Michel Le Tellier pour l’habillement. Colbert poursuit l’œuvre entreprise et Louvois la perfectionne (généralisation et réglementation des masses). Ce dernier crée l’uniforme et passe des marchés pour l’habillement et l’armement.
En ce qui concerne l’organisation du ravitaillement en vivres et en habillement, la fourniture des vivres aux armées est beaucoup plus récente que le service de la solde. La nécessité apparut véritablement avec l’augmentation des effectifs, surtout lors des campagnes menées hors des frontières du royaume. Dans les garnisons et les places fortes, les vivres étaient fournis, sous la responsabilité des intendants de province, soit par les habitants, à titre d’avance à déduire de la taille, soit par marchés sur adjudication. Aux armées, on avait surtout recours aux adjudications.
L’ordonnance d’ va organiser l’ensemble par la création des commissaires aux vivres, chargés : - du contrôle de toutes les opérations relatives au ravitaillement en vivres, cette mission leur donnant autorité sur toutes les personnes y participant ; - de l’acheminement des vivres aux armées.
Par ordonnance du , il est imposé de faire effectuer, sous la surveillance des commissaires des guerres, une retenue sur la solde à utiliser « en habillements, chaussures et autres nécessités des cavaliers et soldats ». Ainsi, à l’apogée de la monarchie, s’organisent des éléments de ce qui allait constituer ultérieurement un grand service d’intendance militaire.