vignette|300px|Pays permettant des référendums d'initiative populaire en 2019 (en bleu clair à l'échelle infranationale uniquement).
Une initiative populaire est un processus de démocratie participative ou de démocratie directe qui permet à un certain nombre de citoyens, par un nombre de signatures fixé à l'avance, de saisir une assemblée législative (dans le cadre de la démocratie participative) ou le peuple directement par référendum (dans le cadre de la démocratie directe) afin qu'il statue sur une proposition de loi. Elle ne doit pas être confondue avec la pétition, qui n'a aucun caractère obligatoire et constitue une simple demande faite à l'État.
Le référendum d’initiative populaire existe au niveau national dans 36 pays selon les universitaires Raul Magni-Berton et Clara Egger, dans une quarantaine de pays selon le site direct-democracy-navigator.org, de l'université de Wuppertal, en coopération avec Democracy International et l'Institut des initiatives et référendums en Europe; dans au moins 18 d'entre eux, le dispositif n'a jamais donné lieu à un référendum.
Dans certains pays, l'accord des autorités est indispensable, comme en Pologne. Dans d'autres pays, la demande de référendum se fait sans nécessiter l'accord des autorités, qui peuvent tout au plus rendre inutile la tenue du scrutin en votant directement la proposition par voie parlementaire. Il s'agit entre autres de l'Albanie, l'Arménie, la Bolivie, la Bulgarie, la Colombie, le Costa RicaCosta Rica, national Popular or citizens initiative [PCI - Referéndum Constitución y Leyes] , la Croatie., l'Équateur, la Géorgie, la Hongrie, l'Italie., le Kenya, la Lettonie., le Liechtenstein, la Lituanie, la Macédoine, Malte, les Îles Marshall, le Mexique, la Micronésie, la Nouvelle-ZélandeInitiated Referenda Act 1993 , les Palaos, le Pérou, les Philippines, Saint-Marin, la Serbie, la Slovaquie, la Slovénie., la Suisse, Taïwan, l'Uruguay ainsi que le Venezuela, de même que la plupart des États américains et des länder allemands (Bavière..., Berlin).
Référendum d’initiative populaire Principe Tous les référendums ne sont pas « d’initiative populaire ». Le référendum d’initiative populaire se caractérise par le fait qu'il faut recueillir un certain nombre de signatures d'électeurs. Le nombre est fixé à l’avance.
Les autres référendums sont généralement à l’initiative des institutions. Par exemple aux États-Unis, les législatures des États disposent généralement du pouvoir de soumettre un projet au référendum. En France, le président de la République peut, sur proposition du Gouvernement et en application de l’article 11 de la Constitution, soumettre à référendum un projet de loi. Les institutions disposent de l’avantage qu’elles n’ont pas à recueillir de signature pour procéder à un référendum.
Un référendum peut également être obligatoire. En Suisse, toute modification de la constitution, l'adhésion à des organisations de sécurité collective (ex : OTAN) ou à des communautés supranationales (ex : UE) passe par un référendum obligatoire.
Les trois types de référendums peuvent cohabiter.
Dans les pays où le référendum d'initiative populaire est fréquent, les référendums sont généralement regroupés lors d’un même scrutin, voire le même jour que les élections. Par exemple en Suisse, les référendums sont organisés quatre dimanches par an durant lesquels le citoyen peut être amené à voter à la fois sur des référendums fédéraux, cantonaux ou communaux et des élections locales ou fédérales.
Norme concernée Premièrement, le texte soumis au référendum d’initiative populaire peut être une proposition de loi. Dans ce cas il devra être conforme à la Constitution pour ne pas heurter le principe de la hiérarchie des normes.
Deuxièmement, le texte peut avoir pour objet de modifier la Constitution. Lorsque c'est possible, le nombre de signatures requises est alors, le plus souvent, plus élevé que pour proposer une loi.
Troisièmement, l’initiative peut prendre une forme « combinée » et prévoir dans son texte la modification à la fois de la Constitution et de lois en concordance. En ce cas, c'est le nombre de signatures requises pour la modification constitutionnelle qui s'applique.
Spécificité du référendum abrogatif Lorsque l’initiative a pour objet simplement d’abroger une loi sans créer de texte, elle revêt un statut particulier. En langue française ce procédé est qualifié de référendum abrogatif.
Aux États-Unis, elle prend alors nom de veto referendum ou même referendum tout court, alors qu’une initiative qui prévoit une véritable création de texte sera appelée initiative. Dans certains États le nombre de signatures requises pour un veto referendum est moins élevé que pour une initiative.
Par exemple en Italie, il est le seul mode d’initiative populaire existant, le peuple ne pouvant pas proposer de texte rédigé.
En Suisse, les citoyens disposent du pouvoir de proposer un texte modifiant la Constitution par l'Initiative populaire fédérale. Son acceptation requiert la double majorité des votes du peuple et des cantons. En matière législative, seul le référendum abrogatif est possible au niveau fédéral (il s’appelle référendum facultatif), mais au niveau cantonal et communal le référendum est également possible pour une proposition ou une modification de loi.
Variation du nombre de signatures selon la norme concernée Les modalités de mise en œuvre varient sensiblement d'un pays à l'autre. Ainsi, à Taïwan, les signatures de 0,01 puis 1,5 % de la population inscrite sur les listes électorales, collectées en l'espace de six mois, permettent de provoquer la mise à référendum d'une proposition de loi. Le résultat, s'il est positif, doit atteindre le quorum de 25 % des inscrits pour être légalement contraignant. À l'opposé, en Nouvelle-Zélande, les signatures de 10 % des inscrits sont nécessaires en l'espace d'un an, et le résultat n'est légalement pas contraignant.
En Suisse, récoltées dans un délai impératif de 18 mois sont nécessaires pour une initiative populaire fédérale et dans un délai de 100 jours pour un référendum facultatif (pour 8,4 millions d'habitants environ dont 5 millions d'ayants droit).
En Italie, sont nécessaires pour un référendum abrogatif (pour 60 millions d'habitants environ dont 45 millions d'ayants droit).
Aux États-Unis, à titre d'exemple en Arkansas, le nombre de signatures pour proposer un veto referendum correspond à 6 % des électeurs ayant voté à la dernière élection du gouverneur, alors qu'il en faut 8 % pour une initiative législative et 10 % pour une initiative constitutionnelle. Par contre, dans d'autres États américains il est possible que le nombre de signatures requises soit le même pour deux de ces types d'initiatives, ou même pour les trois. La plupart des États se fondent sur la précédente élection gouvernatoriale pour fixer le pourcentage, sachant qu'aux États-Unis le taux de participation aux élections est relativement faible. Tout dépend en fait de la simultanéité de l'élection du gouverneur avec l'élection présidentielle, car c'est cette dernière qui suscite le plus d’engouement (en général, plus de 60 % de participation pour une présidentielle, contre moins de 50 % pour les autres scrutins).
Limites Dans la mesure où le référendum d’initiative populaire donne directement la parole au peuple, l’idée d’y imposer des limites est très controversée. Pourtant, tous les pays où ce référendum existe prévoient des limites, mais sous des formes très variées.
Nature des limites Lorsqu’il s’agit d’une initiative populaire législative, elle doit évidemment respecter la Constitution. Si elle est inconstitutionnelle, le référendum ne peut avoir lieu, ou bien il pourra être annulé. C’est donc à l’ensemble des droits et libertés mentionnées dans la Constitution, et tels qu’interprétés par le pouvoir judiciaire, que ce type d’initiative est soumis.
En revanche, lorsque l’initiative modifie la Constitution, a priori aucune limite n'est possible. Pourtant il peut y en avoir de deux types : Des limites fixées préalablement par la Constitution elle-même : cela ne signifie pas que l’initiative doit respecter l’intégralité de la Constitution (sinon l'initiative serait impossible) ; la Constitution peut prévoir en fait dans un de ses articles une liste de règles spécifiques que l’initiative ne doit pas violer. ; Aux États-Unis, il est impératif de comprendre que les initiatives populaires n’existent que dans le cadre des États et en aucun cas au niveau fédéral. Or dans la hiérarchie des normes américaines, l’intégralité du droit fédéral est supérieure à l’intégralité du droit des États. Une initiative populaire est donc nulle si elle est contraire à la Constitution fédérale ou à une loi fédérale, même si elle modifie la Constitution de l’ÉtatPar exemple dans l'affaire U.S. Term Limits, Inc. v. Thornton (1995) la Cour suprême fédérale a annulé un amendement de la Constitution d'Arizona, pourtant adopté par référendum. . Les initiatives populaires américaines sont donc soumises à l’ensemble des droits et libertés du Bill of Rights tel qu’interprété par la Cour suprême des États-UnisExemple de l'affaire Romer v. Evans. La même limite s'applique en Suisse pour les initiatives cantonales, mais pas pour les initiatives fédérales.
Quorum et majorité qualifiée Enfin, l'institution d'une majorité qualifiée ou d'un quorum pour valider un référendum est courante. Dans le cas d'une majorité qualifiée, le référendum n'est alors valide, et donc légalement contraignant, que si la part des suffrages exprimés en faveur de la proposition dépasse un seuil prédéterminé plus élevé que la simple majorité absolue, par exemple une majorité des deux tiers. Pour la plupart des quorum, la validité dépend du franchissement d'un taux de participation. Cette disposition entraîne l'annulation de la grande majorité des référendums d'initiative populaire tenus à travers le monde dans les pays où ils sont exigés. Pour les universitaires Raul Magni-Berton et Clara Egger, . Les quorum de participation ont en effet pour conséquence l'apparition de stratégies de boycott chez les opposants d'un projet référendaires susceptible de remporter une faible majorité des votants. S'abstenir pour entraîner l'annulation du résultat faute d'une participation suffisante devenant une stratégie plus efficace que de se rendre aux urnes pour voter Non. Quelques pays exigent par conséquent des quorum plus faibles, mais concernant le pourcentage des inscrits en faveur de la proposition, et non celui de la participation totale.
Organes assurant le respect des limites Limite juridictionnelle Tout d’abord, le respect de la limite peut être assuré par une juridiction. C’est le cas aux États-Unis et en Italie.
Mais ce type de limite est évidemment controversé, car les juges ne sont pas élus : leur intervention dans un mécanisme de démocratie directe viole donc selon certains le principe de la souveraineté populaire. L’accusation de gouvernement des juges (judicial activism en anglais) est très possible de la part des citoyens dont l’initiative aura été annulée.
Limite parlementaire La limite parlementaire est plus acceptable sur le plan politique : les parlementaires étant élus du peuple, ils disposent d’une légitimité leur permettant d’exercer une fonction aussi délicate.
Sur le plan juridique, donner le pouvoir d’interpréter une norme à une assemblée politique est peu orthodoxe. Mais la limite parlementaire ne consiste pas nécessairement en l’application d’une règle écrite.
En Suisse