Un fonds souverain (), ou fonds d'État, est un fonds de placements financiers (actions, obligations) détenu par un État. Les fonds souverains gèrent l'épargne nationale et l'investissent dans des placements variés (actions, obligations, immobilier)
Dans une acception restreinte, ils désignent spécifiquement « les avoirs des États en monnaie étrangère »Propos tenus par Rodrigo Rato, directeur du Fonds monétaire international, Le Figaro, 19 octobre 2007, page 34.. Dans une acception plus large, ils désignent tous les fonds d'investissement détenus par un ÉtatChristine Lagarde considère ainsi la Caisse des dépôts et consignations comme un fonds souverain : , leblogfinance.com..
En 2014, leur nombre est estimé à 73 dans le mondeVoir sur challenges.fr..
Introduction Les fonds souverains ne sont ni des fonds de pension publics, ni des réserves de liquidités. Ce sont des fonds d'investissement, détenus par des États et financés pour la plupart par des excédents de l’activité économique du pays. Leur objectif est de faire fructifier des surplus de revenus pour en recueillir les bénéfices dans un futur plus ou moins lointain. Ces fonds suscitent des craintes pour bon nombre de raisons. Certains d'entre eux peuvent manquer de transparence, d'autres peuvent prendre des parts d'une entreprise dans un but qui peut être politique. D’autres encore peuvent avoir un poids entraînant une forte influence sur le marché.
Certaines de ces participations ont fait naître des craintes dans les pays occidentaux. Aux États-Unis, la compagnie pétrolière Unocal a fait l'objet d'une tentative d'OPA en août 2005 de la part de l'entreprise publique chinoise CNOOC. Les autorités américaines ont tenté d'empêcher la transaction, au motif qu'elle était un risque pour la sécurité nationale. La CNOOC a alors abandonné le rapprochement. En mai 2006, c'est l'entreprise publique Dubai Ports World qui a dû faire machine arrière, après le rachat au groupe maritime britannique P&O de six ports de la côte Est des États-Unis. Là encore, les pressions du Congrès américain ont poussé l'entreprise publique à annuler le rachat. Au même moment, des rumeurs d'OPA du géant gazier Gazprom sur la compagnie Centrica ont poussé le ministre du Commerce britannique à déclarer son intention de suivre de très près le dossier et de s'opposer par la voie juridique si cela s'avérait nécessaire.
Définitions générales Définition du Fonds monétaire international Les fonds souverains, ou sovereign wealth funds, sont des fonds publics d'investissement définis par le Fonds monétaire international comme appartenant à des administrations publiques et répondant aux trois critères ci-dessous : ils sont gérés ou contrôlés par un gouvernement national ; ils gèrent des actifs financiers dans une logique de plus ou moins long terme ; leur politique d'investissement vise à atteindre des objectifs macroéconomiques précis, comme l'épargne inter-générationnelle, la diversification du PIB national ou le lissage de l'activitéAlain Demarolle, Rapport sur les fonds souverains, p. 4, ministère de l’Économie, des Finances et de l’Emploi, 2008. Cette liste n'est cependant pas exhaustive. Il est tout à fait possible d'ajouter d'autres critères à ceux retenus par le FMI : ils ont généralement peu d'objectifs de résultats prédéfinis (ou alors à très long terme) et empruntent peu. L'emprunt est même interdit pour un certain nombre de fonds souverains ; ils investissent l'excédent de liquidités du pays, les réserves officielles étant gérées par les banques centrales ; ils investissent pour un bon nombre d'entre eux massivement dans des actifs étrangers. À l'exception du fonds malais Khazanah National Berhad ou du Fonds stratégique d’investissement français, les fonds souverains investissent à l'international, avec pour volonté une diversification du portefeuille.
Historique Le premier fonds souverain créé, le Koweit Investment Board, a été le fonds du Koweït en 1953 The world's most expensive club, The Economist, 24 mai 2007</ref>. Il gère en 2009 entre $200 et $250 milliards d'excédents liés à l'exportation de pétrole. Sa création fut suivie, en 1956, du Kiribati Revenue Equalisation Reserve Fund qui gère aujourd'hui $630 millions<ref> [http://www.nzaid.govt.nz/library/docs/nzaid-kiribati-strategy-0207.pdf Strategy for the New Zealand Development Cooperation Programme with Karibati], soit 7 fois le PIB de l'archipel. Ils se développent fortement depuis quelques années State Capitalism; The Rise of Sovereign Wealth Funds, Standard Chartered, 15 octobre 2007. L’activité des fonds souverains remonte donc à plus d’un demi-siècle, même si celle-ci est restée anecdotique sur le plan international pendant tout le .
L'attention soudaine que les fonds souverains suscitent s'explique donc par trois facteurs : la croissance soutenue des actifs sous gestion qu’ils possèdent (la plupart des études sur le sujet s’accordent sur un chiffre supérieur à $ en 2009) dont les analyses montrent une tendance au maintien malgré la crise, voire une accélération de cette croissance. la très grande largeur du spectre d’investissement dans les sociétés cotées étrangères, au point de voir des prises de participations permettant l’accès aux conseils d’administration de ces sociétés. la création de nouveaux fonds dans des pays émergents (Brésil, Libye, Venezuela, etc.) ou plus traditionnels (Russie, Chine) qui s’appuient sur des exportations de matières premières fortement rémunératrices ou des balances commerciales largement excédentaires. Ces nouveaux fonds constituent des arguments pour des acteurs publics jusqu’à présent peu en vue sur la scène économique internationale.
thumb|upright=2|center|Date de création et volume d'actifs des fonds souverains (en milliards de dollars)
On distingue donc trois vagues d’apparitions des fonds souverains :
La première est la génération historique, et commence avec la création en 1953 du fonds koweïtien KIB (Koweit Investment Board). Ce sont des fonds situés dans la région du golfe Persique, en Norvège et au Canada, et qui ont fortement profité des exportations d’hydrocarbures, grâce à une demande toujours plus croissante. Ce sont aussi les fonds Temasek (1974) et GIC (1981) qui ont fait fructifier les excédents commerciaux de Singapour. Leurs stratégies d’investissement ont été pendant de nombreuses années limitées aux bons du Trésor américain ou à l’investissement dans les entreprises nationales ou locales.
La deuxième vague est plus récente et concerne pour la première fois des pays déjà présents dans les grands échanges internationaux. Avec la création des fonds chinois et russes, notamment, naît l’inquiétude toute récente de la possibilité pour un État émergent de prendre le contrôle d’une entreprise étrangère. Ces entités ont très peu de données historiques, et sont plutôt opaques, ce qui vient accroître les craintes les concernant.
La troisième génération est encore passablement à venir. Ces fonds feront de leurs pays des nouvelles puissances. Encore considérés aujourd’hui comme émergents, ces États profiteront de leurs excédents commerciaux pour soutenir leurs économies en soutenant les investissements des entreprises locales dans le marché intérieur ou à l’international. C’est le cas de pays comme le Sénégal, Brésil, l’Algérie, le Venezuela ou l’Arabie saoudite.
Évolution par décennie du nombre total de fonds souverains dans le monde
Ressources Les fonds souverains tirent leurs ressources des réserves des banques centrales (Chine), des réserves pour les retraites (Norvège) ou des fonds tirés de l'exploitation de matières premières (Norvège, Russie, Qatar). Les fonds alimentés par l'exportation de pétrole représentent deux tiers des montants gérés par ces fonds.
Les principaux fonds souverains en matière d’actifs sous gestion sont le résultat d’un excédent de liquidités lié à une forte demande en hydrocarbures ou métaux précieux. On les appelle parfois fonds « matières premières ». C’est le cas notamment des fonds du Golfe (Émirats arabes unis, Arabie saoudite, Koweït…). Leurs apparitions sont liées au fait que ces réserves ne sont pas inépuisables et l’on peut remarquer que la plupart des grands pays exportateurs de pétrole ont leurs propres fonds souverains. Pour ces pays, la majeure partie des revenus est réalisée via des entreprises d’exploitation publiques ou bien une taxation des profits liés à l’exploitation pétrolière. La rente minière permet également à des pays comme la Russie ou le Chili d'avoir leurs fonds souverains.
D’autres fonds sont issus des excédents budgétaires liés aux exportations. La balance commerciale, largement en leur faveur, fait rentrer de grandes quantités de devises, mais rend également le pays dépendant d’une consommation extérieure. C’est le cas notamment des fonds chinois CIC (China Investment Corporation), et SAFE (State Administration of Foreign Exchange) investment et singapourien GIC (Government of Singapore Investment Corporation).
Il existe également des fonds issus des excédents budgétaires liés à une fiscalité et des cotisations aux retraites importantes ou bien encore des ventes d’actifs ou des privatisations. Ces fonds sont principalement localisés en Océanie (Nouvelle-Zélande, Australie) ou en Asie du Sud-Est (Malaisie, Thaïlande, Viêt Nam). On peut également citer dans cette catégorie le fonds de réserve des retraites français.
Les fonds matières premières représentent actuellement les deux tiers des actifs sous gestion. Selon l’IFSL (International Financial Services, London), les fonds hors matières premières devraient pourtant inverser cette tendance, au point de représenter plus de la moitié des actifs sous gestion d’ici 2015.
Origines géographiques D’un point de vue géographique, plus de la moitié des actifs gérés par les fonds d’État proviennent du Moyen-Orient. Grâce à leurs sous-sols riches en hydrocarbures, les pays du Golfe ont emmagasiné au cours des dernières décennies des quantités importantes de capitaux. L’Asie occupe la deuxième place avec plus du quart des actifs, grâce à la Chine et Singapour. Leurs balances commerciales extérieures largement excédentaires ont fait de leurs fonds souverains des investisseurs de premier plan. La présence de l’Europe au sein des pays dotés de fonds souverains est uniquement due à la Norvège et à la Russie.
Cette répartition du secteur devrait cependant changer rapidement d’ici quelques années. Les gains effectués grâce aux exportations d’hydrocarbures ont une croissance plus faible et les pays du Golfe subissent le ralentissement économique car ils sont entièrement dépendants des pays occidentaux. La Chine, pour sa part, continue de connaître une croissance forte, et malgré la crise, ses exportations, beaucoup plus diversifiées et très compétitives, continuent d’approvisionner la banque centrale chinoise en devises.
Profils d'investissement Chaque fonds souverain a son propre profil d’investisseur. Ces profils sont extrêmement diversifiés en fonction du pays, de la volonté de l’État, des contraintes économiques du pays ou bien tout simplement des fonds dont il dispose. On peut classer et distinguer les fonds souverains entre eux en fonction des rôles qui leur sont attribués, des règles qu’on leur fixe, des optiques de performances et des buts de l’État ou du gouvernement.
Objectif d'investissement À chaque fonds, son objectif L’objectif commun de tous ces fonds est de transférer de la richesse aux générations suivantes. Mais tous les fonds n’ont pas les mêmes besoins ni les mêmes horizons d’investissement. Les objectifs des fonds souverains peuvent donc être très différents :