Un préfet est un haut fonctionnaire français dont la fonction est définie par l'article 72 de la Constitution de la Cinquième République : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».
Le terme désigne à la fois la fonction de préfet de département ou de préfet de région, et un corps de la haute fonction publique de l’État. Il exerce généralement dans l'administration de l'État à l'échelon territorial, ou dans différents services ministériels.
Les membres du corps des préfets sont généralement issus de l'École nationale d'administration (ENA), depuis sa création en 1945. Cette école est devenue l'Institut national du service public (INSP) en 2022. Les différents types de préfet, composant le corps des préfets, sont hiérarchisés. Ainsi, le préfet de région est au-dessus du préfet de département et le préfet de département est le supérieur des sous-préfets.
Histoire Premier Empire vignette|gauche|redresse|Portrait de Napoléon Bonaparte en premier consul, par Jean Auguste Dominique Ingres.
La fonction de préfet est créée afin de contrôler les départements et de pacifier le pays après les événements révolutionnaires par la loi du 28 pluviôse an VIII (). La fonction succède à celle de commissaire du gouvernement créée par le Directoire, qui elle-même reprend certaines attributions de procureur général syndic de département créés en 1790Jean-Marie Augustin, « Claude-Marie Bonnefont, commissaire du Directoire dans le département de la Vienne », Annales historiques de la Révolution française, 330 | octobre-décembre 2002, mis en ligne le 20 avril 2004, consulté le 11 avril 2014..
La fonction de préfet et celle de sous-préfet ont été créées par Napoléon Bonaparte, alors Premier consul, le , par la loi du 28 pluviôse an VIII, opérant une déconcentration de l'État organisée sur la base départementale mise en place par l'Assemblée nationale le . Le préfet devient l'autorité centrale et unique de la déconcentration dans le ressort territorial du département. Il est assisté de sous-préfets dans les arrondissements.
vignette|redresse|Costume de préfet de l'Empire. Collection du musée des Tissus de Lyon. ADRML. Le choix du titre retenu, du latin præfectus (« placé à la tête de... »), traduit l'autorité que l'on entend conférer aux tenants de cette nouvelle fonction, par référence à la Rome antique.
La fonction préfectorale remplace, sans lui correspondre tout à fait, celle exercée pendant l'Ancien régime par les intendants qui exerçaient leur administration dans le cadre des généralités. Agents de l'absolutisme royal, les intendants impulsèrent l'unification administrative du pays, au prix de la réduction des libertés provinciales et municipales, ce qui les rendit très impopulaires. Sous la pression de l'opinion publique, Louis XVI leur retira la plupart de leurs pouvoirs pour les donner aux assemblées provinciales instituées entre 1778 et 1787 dans la majorité des généralités. En 1789, les cahiers de doléances réclamèrent leur disparition, laquelle fut décidée par l'Assemblée nationale le ..
À bien des égards, les préfets retrouvent le pouvoir absolu que l'on avait critiqué chez les Intendants royaux. Après l'expérience révolutionnaire d'une certaine autonomie des collectivités locales, organisées sur la base de l'élection et de la collégialité, le Premier consul entend mettre au pas les autorités locales. La loi du 28 pluviôse « rompt radicalement avec les pratiques révolutionnaires en vigueur depuis 1789 »..
Dans le département, « le préfet sera chargé seul de l'administration » (loi du 28 pluviôse, an VIII - titre II, §1 -III).. Nommé par le Premier Consul, intermédiaire obligé entre l'assemblée départementale et l’État, le préfet est l'organe exécutif unique du département. Il contrôle et anime le conseil général, dont il préside les réunions avec voix prépondérante (titre II, §1 -V). Les membres du conseil général sont choisis par Bonaparte. Le préfet désigne les maires et les adjoints des communes de moins de et propose au Premier Consul, plus tard à l'Empereur, la nomination des autres (II - §4).
Napoléon qualifiera dans le Mémorial de Sainte-Hélène les préfets « d'empereurs au petit pied » traduisant l'étendue de leur pouvoir, accentuée par la stabilité du corps préfectoral sous le Consulat et l'Empire (28 préfets resteront plus de dix ans en poste)..
En pratique, les préfets ont cependant dès l'origine dû composer avec les élites locales. et avec les représentants de l'armée. La question des préséances durant les cérémonies, reflet d'une concurrence des légitimités, a ainsi suscité d'inépuisables conflits locaux., jusqu'au décret impérial du 24 messidor an XII () qui fixe les préséances et honneurs civils et militaires dans les cérémonies publiques et établit clairement qu'il appartient au préfet d'accueillir l'Empereur à son arrivée dans un département..
Les préfets devaient aussi composer avec leurs ministres de tutelle, lesquels ne voyaient souvent en eux que de simples exécutants. Ainsi, pour Chaptal, « le préfet, essentiellement occupé de l'exécution, transmet les ordres au sous-préfet, celui-ci aux maires des villes, bourgs et villages ; de manière que la chaîne d'exécution descend sans interruption du ministre à l'administré, et transmet la loi et les ordres du gouvernement jusqu'aux dernières ramifications de l'ordre social avec la rapidité du fluide électrique ».
Restauration et Monarchie de Juillet Durant la Restauration, contre les Ultras qui réclamaient le rétablissement des institutions royales d'Ancien régime, Louis XVIII conserve l'administration départementale mise en place par Napoléon. Outre qu'elle avait démontré son efficacité, l'institution préfectorale s'était très largement ouverte sous l'Empire à l'aristocratie. Le corps préfectoral subit deux épurations royalistes (du fait de l'intermède des Cent Jours) mais l'institution n'est pas remise en cause.. Les préfets sont assignés à maintenir l'ordre : « Mettez au premier rang de vos devoirs le maintien de l'ordre public... la vigilance prévient le désordre » - Circulaire du comte de Vaublanc devenu en 1815, ministre de l'intérieur.
Sous la monarchie de Juillet, la fonction politique des préfets se précise : en effet, dans le cadre du nouveau régime censitaire institué par la loi du pour les communes, principe étendu aux conseils généraux par la loi du , le préfet devient un agent électoral à la solde du gouvernement, promouvant les candidats officiels et multipliant les contacts avec le corps électoral restreint institué par la loi.
En parallèle, à l'instar du préfet Rambuteau pour le département de la Seine, les préfets voient leur rôle de chef de file en matière économique et sociale s'accentuer. Ils sont à l'origine de nombreuses initiatives économiques, pour soutenir l'industrie naissante, mais aussi dans le domaine social, pour lutter contre la pauvreté, soutenir le développement de l'instruction primaire, développer les œuvres de bienfaisance, la salubrité publique
Deuxième République vignette|redresse|Alexandre Ledru-Rollin.
Devenu ministre de l'Intérieur au sein du gouvernement provisoire qui suit la révolution de 1848, Alexandre Ledru-Rollin remplace, du au , les préfets par des (excepté les préfets de police), et les sous-préfets par des sous-commissaires : Pierre Henry estime que ..
Dans sa circulaire du , Alexandre Ledru-Rollin incite les commissaires à , à choisir , et souligne le caractère de leurs pouvoirs.. Jacqueline Lalouette indique que .
Second Empire Le Second Empire attribue de nouveaux pouvoirs aux préfets par le premier texte de déconcentration, le décret du 25 mars 1852., au préambule resté célèbre .. L'action du préfet Haussmann à Paris est incontestablement la plus révélatrice de la période. Malgré une légère atténuation au moment de la libéralisation du régime à compter de 1860, notamment par la loi du sur les conseils municipaux qui restreint la tutelle des préfets sur les collectivités locales, le préfet du Second empire s'occupe de tout et pèse largement sur la vie locale, au détriment des autorités et de la démocratie locales.
République La République conforte l'institution préfectorale et en fait un facteur de diffusion des idées républicaines, notamment dans les campagnes. Parallèlement, la démocratie locale se met en place et les collectivités territoriales s'émancipent lentement de la tutelle préfectorale. Deux lois importantes sont votées : la loi départementale du , qui donne au département le statut de collectivité territoriale, et la grande loi municipale du . Toutes deux augmentent sensiblement le pouvoir de décision des conseils généraux et municipaux. Par ailleurs, une loi du établit l’élection des maires, sauf à Paris. Le préfet reste cependant central dans le processus de modernisation du pays, comme l'illustre l'action des préfets Louis Lépine ou encore Eugène Poubelle à Paris.
À l'image du plus jeune préfet de l'histoire (), Alfred Roth dans le Morbihan., en , de nombreux préfets sont mobilisés et des intérims sont organisés. Durant la période de la Première guerre mondiale, les préfets, en particulier ceux des départements envahis, sont investis de lourdes tâches (approvisionnement de l’armée, ravitaillement et sécurisation des populations, contrôle de l’information, etc.). En effet, dix départements français sont occupés pendant tout ou partie de la guerre. Les préfets sont alors otages des Allemands et tentent d’y maintenir la présence de l’État. Les services administratifs restent en place, incarnant la continuité du service public. Dans les départements où ont lieu des combats, l’administration doit se protéger pour continuer à remplir ses missions. Ainsi, en Champagne, les services du ministère de l’Intérieur s’abritent dans les caves des viticulteurs afin d’échapper aux bombardements meurtriers..
À l'issue du conflit, le décret-loi du sur la décentralisation et la déconcentration administrative va avoir une grande influence sur le rôle des préfets et des sous-préfets puisqu'il s'agit « d’accroître leur rôle et leur autorité pour déconcentrer l'administration ». Les attributions transférées aux préfets par les ministres visent à renforcer leur rôle au niveau local. C’est ainsi que le préfet « surveille l’exécution des lois et règlements et que les chefs de services régionaux et départementaux sont tenus de lui fournir tous renseignements utiles à l’accomplissement de sa mission » (art. 3) Le texte du décret-loi est disponible sur http://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/dgcl_v2/attachedFile/Decret_Loi_Poincare_5_nov_1926.pdf.
Seconde Guerre mondiale La Seconde Guerre mondiale va être pour les préfets une période de déchirement. Nombreux sont les membres du corps préfectoral qui s’engagent dans la Résistance. Trente-neuf d’entre eux meurent pour la France au cours d’opérations de combat, fusillés ou en déportation. Le plus célèbre d'entre eux est Jean Moulin, préfet d'Eure-et-Loir au déclenchement du conflit.