Le budget participatif est un processus de démocratie participative dans lequel des citoyens peuvent affecter une partie du budget de leur collectivité territoriale, généralement à des projets d'investissement. Née en 1989 à Porto Alegre au Brésil, cette innovation démocratique s'est ensuite diffusée à travers le monde. Il y , au début des années 2010, entre 1269 et 2778 programmes en cours.
Histoire En 1988, Olivio Dutra du Parti des Travailleurs (PT) est élu à la Mairie de Porto Alegre (Brésil). Le PT reste minoritaire à l'assemblée municipale. En confiant le choix des priorités en termes d'investissement de la ville aux catégories politiquement sous-représentées, l'adoption en 1990 d'un budget participatif dans une ville ou la majorité de la population est issue des classes populaires permet d'utiliser les décisions issues du processus comme contre-pouvoir au conseil municipal. Le budget participatif de Porto Alegre permet la diffusion de l'idée de justice sociale avec une redistribution, où les quartiers les plus pauvres sont prioritaires dans l'accès à l'investissement.
Le budget participatif apporte de nombreux changements à Porto Alegre. En confiant la décision d'investissement aux citoyens, il permet de lutter contre la corruption et le clientélisme, qui dominent la ville jusqu'aux années 80.
En matière de fonctionnement le budget participatif opère une rupture avec la « démocratie associative », en ouvrant le budget participatif à l'ensemble des citoyens, sans considération d'appartenance à une des associations de quartiers qui étaient auparavant les seules aptes à participer.
Le budget participatif est investi différemment par les acteurs en présence. Ainsi, à l'image du district Extremo Sul, certains habitants des districts populaires historiquement marqués par la corruption utilisent les plateformes et modalités mises en place dans le cadre du budget participatif pour enclencher une transition d'organisations locales clientélistes vers des organisations au fonctionnement plus démocratique.
Cadre global Définitions
La définition initiale du budget participatif s’est trouvée amendée par sa diffusion. Selon les contextes politiques et institutionnels liés à sa mise en place, le budget participatif peut avoir différentes définitions renvoyant à différents critères.
Selon Porto de Oliveira, qui en donne une définition relativement large, le budget participatif peut être défini comme : « une politique publique destinée à inclure la société dans le processus d’allocation du budget public ».
L. Avritzer, quant à lui, voit le budget participatif comme un outil au service d’une meilleure articulation entre démocratie représentative et démocratie participative. Il donne quatre critères : les élus doivent céder une partie de leur souveraineté, c’est un dispositif de participation citoyenne, il renvoie à un principe « d’auto-règlement » (les règles sont co-définies par les participants et les organisateurs), il doit favoriser la justice sociale : Leonardo Avritzer parle à ce propos « d’inversion les priorités des ressources publiques locales en faveur des populations les plus nécessiteuses ». Enfin pour Yves Sintomer, le budget participatif permet de remédier aux carences de la démocratie représentative parce qu’il remet les citoyens au cœur de l’élaboration des politiques. Pour lui, un budget participatif doit répondre à cinq critères : faire l’objet d’une discussion sur des questions financières (renvoyant à la répartition d’un budget limité), concerner un territoire doté d’une assemblée élue et de compétences propres, se répéter de manière régulière, faire place à une forme de délibération publique dans un espace spécifique au budget participatif, faire l’objet de « publication » et « d’information » renvoyant à la mise en œuvre des projets.
Déroulement
Généralement, on organise le budget participatif en cinq phases et modes de participation : définition des modalités de participation, à travers le montant du budget et le règlement, collecte des idées de projets, analyse technique des projets par les services techniques de l'administration locale pour vérifier la faisabilité, la légalité et le chiffrage, vote des projets prioritaires, mise en œuvre des projets (rédaction du cahier des charges, travaux, inauguration, etc.).
Diffusion Depuis l'expérience de Porto Alegre à partir de 1989, le budget participatif a été adapté dans de nombreuses zones géographiques dès les années 1990, tout en recouvrant des réalités différentes. D'un objet politiquement imprégné à Porto Alegre, la diffusion a eu pour effet de dépolitiser et neutraliser les ambitions politiques de ses débuts (justice sociale et redistribution des richesses).
Ainsi, le budget participatif, en se diffusant dans d'autres continents, tend à devenir un outil dont l'objectif est la centralisation des demandes des citoyens et le rapprochement entre les citoyens et l'administration, via la participation et la transparence. Néanmoins, il existe de grandes différences dans la réappropriation du budget participatif dans le monde.
Moteurs de la diffusion
Les forums sociaux mondiaux (2001, 2003, 2004) à Porto Alegre ont contribué à la diffusion du budget participatif dans les différentes régions du monde.
Le Fonds monétaire international (FMI) a également joué un rôle dans la diffusion du BP au sein des pays de l'Amérique du Sud. En effet, le FMI a imposé une condition d’instauration du droit à la participation au sein de la Constitution de certains pays comme en République dominicaine, ou au Pérou.
Diffusion dans le monde En Amérique Au Brésil, Porto Alegre n'est pas la seule ville à avoir mis en œuvre un dispositif de budget participatif. Brian Wampler fait une typologie des cas brésiliens, en fonction du soutien politique porté à la démarche et aux répertoires d'action des citoyens. Il distingue Porto Alegre et Ipatinga (modèles institutionnalisés de budgets participatifs), de Recife et Belo Horizonte (budgets participatifs informels), de Santo André et São Paulo (budgets participatifs co-optés), Blumenau et Rio Claro (budgets participatifs désubstantialisé).
La diffusion des processus de budget participatif a donc mené à des processus variables selon les villes. Ainsi, le règlement du BP de New York met l'accent sur l'intégration des communautés précaires au budget participatif, comme le montrent les objectifs suivants :
étendre l'engagement civique à davantage de communautés ; construire des communautés ; rendre les dépenses publiques plus justes et équitables
En Europe Héloïse Nez s'intéresse à la mise en place des budgets participatifs en Europe. Par une analyse des dispositifs de Cordoue (Espagne) et du 20e arrondissement de Paris, elle note l'absence de critères de justice sociale dans le processus et la non-présence des classes populaires aux réunions. En Europe, ce sont majoritairement les classes moyennes et professions intellectuelles supérieures qui prennent part au budget participatif.
Yves Sintomer fait une typologie des budgets participatifs en Europe, en 6 idéaux-types : le modèle de Porto Alegre adapté à l'Europe : processus de co-décision entre les citoyens et le gouvernement (Cordoba, Espagne). la participation des intérêts organisés : logique néo-corporatiste où la société civile est le principal acteur des négociations (Glasgow). fonds locaux à l'échelle municipale : fonds d'investissement indépendant de la municipalité, dont les participants en décident les règles et les projets de façon autonome (Bradford, GB). négociation public / privé : forte influence des acteurs privés dans le cadre de fonds d'investissements (Plock, Pologne). participation de proximité : souvent consultatif, avec peu d'autonomie des citoyens , reliée à des dispositifs déjà existants (France). consultation sur les finances publiques : consultation afin de rendre transparent les finances de la municipalité, sans objectif de délibération (Allemagne).
France Au début des années 2000, des budgets participatifs se sont développés dans une quinzaine de villes françaises, en grande partie communistes (Saint-Denis, Bobigny, Morsang-sur-Orge, etc.). Leurs mises en œuvre se font sur un registre idéologique proche de l'expérience de Porto Alegre, dans une perspective de justice sociale.
Selon Héloise Nez et Julien Talpin, trois facteurs peuvent expliquer l'introduction de la participation dans les municipalités communistes : un déclin électoral et des politiques locales ; une mutations idéologique et politique du parti ; l'initiative d'acteurs impliqués dans des réseaux militants.
À partir de 2014, la France assiste à un renouveau des budgets participatifs et à leur doublement annuel.
En , la France comptait 80 budgets participatifs. Fin 2019, elle en compte autour de 200. En plus des villes, des universités, des départements, à l'image du budget participatif du Gers, ont mis en oeuvre cet outil de démocratie participative.
Le développement des budgets participatifs interroge sur la sincérité des démarches. À la veille des élections municipales françaises de 2020, les villes pionnières ont défini 6 principes pour assurer la diffusion de bonnes pratiques. Parmi ces principes, les villes rappellent que le budget participatif doit être organisé régulièrement, s’appuyer sur un montant défini, être ouvert à tous les citoyens et, enfin, être sanctionné par un vote que le Conseil municipal s’engage à respecter.
Antoine Bézard, Loïc Blondiaux, Sandra Laugier et Yves Sintomer notent dans une tribune les 10 vertus politiques du budget participatif. Il associe tous les habitants à la décision budgétaire, y compris ceux éloignés des institutions ou ceux qui n'ont pas le droit de vote ; il fait émerger des projets concrets et reconnaît et encourage la créativité des habitants ; il contribue à la transformation de l'administration.
En Asie Chengdu, capitale de la province du Sichuan, dans le centre ouest de la Chine, disposait d'un budget annuel de 270 millions d'euros pour 2014. La municipalité attribue un montant par an à chaque village de la province, en fonction de sa taille et de ses besoins. Six millions de citoyens ont pris part aux décisions locales depuis 2009, d'après l'association Resolis..
Voir l'ouvrage collectif : Y. Sintomer, C. Herzberg et G. Allegretti, en coll. avec A. Röcke, Les budgets participatifs dans le monde. Une étude transnationale, Engagement Global, Serie Dialog Global n° 25, 2014
En Afrique De nombreux pays se sont emparés de ce dispositif, notamment au Sénégal, au Cameroun. Madagascar est le pays qui compte le plus d'expériences recensées à ce jour avec 184 processus. Plus récemment en Tunisie, ce sont quatre communes qui ont démocratisé leur budget.
Expériences dans le monde
La première expérience de budget participatif a été mise en place par la ville de Porto Alegre au Brésil, ville de plus d'un million d'habitants, depuis 1989Quand les habitants gèrent vraiment leur ville. Le budget participatif : l’expérience de Porto Alegre au Brésil. Tarso Genro, Ubiratan de Souza. ECLM, 1998. Tout citoyen de plus de 16 ans est en droit de participer.