Le Fonds de Garantie des Assurances Obligatoires de dommages (FGAO), anciennement Fonds de Garantie Automobile (FGA), est un organisme chargé d'indemniser, au nom de la solidarité nationale, les victimes d'accidents de la circulation lorsque l'auteur n'est pas assuré ou inconnu ou que son assureur est en faillite. Ce fonds trouve son origine et son développement avec l’essor constant de la circulation automobile et l’augmentation des accidents qui en résultait. Au fil des années, le champ d’intervention du FGAO s'est étendu avec l'attribution de nouvelles missions d'indemnisation de victimes, notamment pour les risques miniers et les défaillances de sociétés d'assurances en Dommages-Ouvrage, notamment les compagnies étrangères exerçant en libre prestation de service en France.
Historique du FGAO
L'instauration du Fonds de Garantie Automobile est antérieure à la mise en place de l'obligation d'assurance elle-même. C'est en effet dès 1951 que le législateur français a mis en place une structure chargée de payer les indemnités allouées aux victimes d'accidents corporels causés par des véhicules terrestres à moteur dont les conducteurs demeuraient inconnus, insolvables ou non assurésArt. 15 de la loi n°51-1508 du 31 décembre 1951 relative aux comptes spéciaux du Trésor pour l'année 1952..
Le modèle était économiquement intenable et le déficit du Fonds atteignit 6 millions de francs en 1957. Il parut alors indispensable de le doubler d'une assurance obligatoire de responsabilité civile, instituée par la loi du Loi n°58-208 du 27 février 1958 instituant une obligation d'assurance en matière de circulation de véhicules terrestres à moteur..
Détail intéressant, le législateur s'était, dès 1951, réservé la possibilité de mettre en place cette obligation : le Fonds de Garantie avait été institué .
Par la suite, le champ d'intervention du Fonds a progressivement été étendu.
La loi du étend l’intervention du Fonds de Garantie en ce qui concerne l’indemnisation des dommages corporels causés par un acte de chasse. La loi -882 du relative aux contrats d'assurance a eu deux conséquences. Elle a, d'une part, étendu la compétence du Fonds à certains dommages matériels résultant d'un accident de la circulation alors que, jusque-là, seuls les dommages corporels donnaient lieu à indemnisation. Elle a, d'autre part, permis la mise en cause du Fonds en cas de retrait d'agrément de l'assureur du responsable. Une autre loi -1130 du relative à la garantie du risque de responsabilité civile en matière de circulation de certains véhicules terrestres à moteur a étendu l'obligation d'assurance et le champ d'intervention du Fonds aux accidents survenus dans un État de la Communauté européenne. La loi -574 du a considérablement étendu les compétences du Fonds, en prévoyant, dans son article 40, la prise en charge des victimes d'accidents corporels résultant "de la circulation sur le sol" et survenant dans un lieu ouvert à la circulation publique, sans aucune mention d'un véhicule terrestre à moteur. Il devient possible de mettre en cause le Fonds pour des accidents impliquant des piétons, des rollers, des bicyclettes, des skieurs, des trottinettes. La loi Badinter du a rendu applicable au Fonds la procédure d'offre et les délais d’indemnisation imposés aux assureurs en matière automobile. Une chambre mixte étendit encore, par deux arrêts du Cass. ch. mixte, 28 mai 1990 ; Resp. civ. et assur. 1990, comm. 226 et chron. 11, H. Groutel. La solution est antérieure mais il existait une certaine controverse doctrinale quant à la hiérarchie des normes de l'époque. L'ancien article L. 420-1 ne prévoyait que le cas des personnes responsables d'accidents de circulation, tandis que le texte réglementaire d'application, de valeur nécessairement inférieure, faisait en plus référence aux accidents causés par des animaux et des choses autres qu'un VTM., la compétence du Fonds aux victimes « d'un accident survenu dans des lieux ouverts à la circulation publique […] lorsque l'accident a été causé en tout ou en partie par un animal ou une chose appartenant à un tiers ou sous sa garde, et dans la mesure de sa responsabilité. » Enfin, la loi du a étendu la compétence du Fonds de Garantie, renommé Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages, aux cas suivants : défaillances d'entreprises d'assurances obligatoires ; dommages causés par des animaux qui n'ont pas de propriétaire ou dont le propriétaire demeure inconnu ou n'est pas assuré ; dommages aux biens résultant d'accidents de la circulation sur le sol non causés par des véhicules terrestres à moteur ; gestion et financement des majorations des rentes allouées en réparation du préjudice causé par un véhicule terrestre à moteur.
Organisation et financement du FGAO
Aujourd'hui, le FGAO est une « personne morale de droit privé » qui « groupe toutes les entreprises d'assurance agréées en France et soumises au contrôle de l'État », couvrant « les risques faisant l'objet d'une obligation d'assurance », ainsi que les entreprises offrant « des garanties en matière d'assurance automobile et de chasse »C. ass., art. L. 421-2 ; le texte, plutôt mal rédigé, semble redondant. Il semble en effet peu probable qu'une entreprise d'assurance offre des « garanties en matière d'assurance automobile et de chasse » sans offrir en même temps les garanties obligatoires afférentes à ces risques. Cette dernière phrase est donc plutôt inutile.. Cette adhésion est obligatoire et « ne prend fin qu'en cas de retrait, de cessation ou de caducité de l'agrément »C. ass., art. R. 421-25. Les articles R. 421-25 et suivants du code des assurances précisent en outre son organisation, son fonctionnement et les modalités de son contrôle.
En outre, les entreprises d'assurance, adhérentes d'office au Fonds, ne peuvent se servir de cet état de fait à des fins publicitaires.
L'article L. 421-4 du code des assurances dégage trois sources de financement du FGAO. Il en existe une quatrième, prévue par une autre disposition du même code. Diverses dispositions réglementaires viennent apporter les précisions nécessairesC. ass., art. R. 421-27 et s..
En premier lieu, le Fonds est alimenté par trois contributions des entreprises d'assurance. Ces contributions sont proportionnelles aux primes ou cotisations relatives aux contrats dont la souscription est rendue obligatoire, aux contrats garantissant un risque automobile, et à la contribution des chasseurs; En second lieu, le Fonds perçoit deux contributions des assurés. La première est assise sur toutes les primes ou cotisations versées au titre de l'assurance de responsabilité civile automobile, à hauteur de 1,2 % pour les primes émises depuis le C. ass., art. A. 421-3. Auparavant, cette contribution était de 0,6 %.. La seconde est une somme forfaitaire de versée par chaque chasseur titulaire d'un contrat d'assurance ; En troisième lieu, il est prévu une contribution des responsables non assurés d'accidents de la circulation et de chasse, à hauteur de 10 % des indemnités mises à leur charge. En pratique, cette contribution est plus théorique que véritablement effective, mais son existence répond à un impératif moral et économique qu'il est aisé de comprendre; Enfin, en dernier lieu, la procédure d'offre en matière automobile prévoit que l'assureur dont l'offre est manifestement insuffisante peut être condamné à verser au Fonds une somme allant jusqu'à 15 % de l'indemnité due à la victimeC. ass., art. L. 211-14..
Le FGAO au centre du dispositif de protection des assurés
Le législateur aurait pu confier cette nouvelle mission de protection à un Fonds ad hoc, voire au Fonds de garantie des assurés contre la défaillance de sociétés d'assurance de personnes (FGAV) qui vit son champ d'intervention élargi. Il a finalement choisi de placer le FGAO au centre du dispositif de protection des assurés. On peut s'étonner d'un tel choix tant le risque couvert (la défaillance) semble rigoureusement identique. Deux filiales d'un même groupe financier, l'une opérant en assurance-vie, l'autre en assurance-dommages, seraient prises en charge par des entités différentes si elles venaient à défaillir.
Le mécanisme mis en place par le législateur
Ce mécanisme favorise les souscripteurs et bénéficiaires de prestations de contrats d'assurance dont la souscription est rendue obligatoire par une disposition législative ou réglementaire contre la défaillance des entreprises d'assurance agréées en France et soumises au contrôle de l'ÉtatC. ass., art. L.421-9 I. Sont exclusC. ass., art. L.421-9 II de la couverture les contrats relatifs à certains biens spécifiques (corps de véhicules maritimes, fluviaux, aériens, spatiaux et ferroviaires) ou souscrits par certaines personnes (les personnes proches de l'entreprise, les autres assureurs, les établissements de crédit, et surtout les personnes morales ou physiques s'assurant pour leurs activités professionnelles).
Lorsque l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) estime qu'une entreprise d'assurances n'est plus en mesure de faire face à ses engagementsC. ass., art. L. 421-9-2, elle prévient le FGAO qui dispose de 15 jours pour lui adresser ses observations. Elle statue ensuite sur la saisine du Fonds et lui notifie sa décision de recourir ou non à lui. Lorsque c'est le cas, l'ACAM lance immédiatement un appel d'offres en vue du transfert de portefeuille de contrats de cette entreprise. Cette décision emporte retrait de tous les agréments administratifs de l'entreprise défaillante.
Le Fonds sera appelé à intervenir dans deux cas distincts : la procédure de transfert peut échouer totalement, ou la cession n'être que partielle. Pour les contrats qui n'ont pas pu être transférés, le Fonds interviendra dans tous les sinistres dont le fait générateur est intervenu entre le retrait de l'agrément et jusqu'au quarantième jour suivant celui-ci. La réclamation ne pourra intervenir que cinq ans après le retrait de l'agrément. Le Fonds garantit les droits des assurés, souscripteurs et bénéficiaires des contrats par des versements en tant que de besoin, dans la double limite des conditions particulières et d'un plafond fixé à 90 % de l'indemnité qui lui aurait été attribuée par l'assureur défaillant.
Le Fonds, enfin, est subrogé dans les droits des victimes à concurrence des sommes qu'il a versées et peut engager la responsabilité des dirigeants de l'entreprise d'assurance défaillante, et du responsable du dommage s'il a été amené à garantir la dette de responsabilité d'un tiersC. ass., art. L. 421-9-4.
Champs d’intervention du FGAO
Accidents de la circulation et accidents de chasse
L'indemnisation des accidents de la circulation constitue la mission historique du Fonds de garantie. Cette mission a rapidement été complétée par la prise en charge des accidents liés à la chasse.
Les conditions de l'indemnisation
La victime, française, ressortissante de l'Union européenne ou résidant en France, doit être titulaire d'un droit à réparation contre un tiersC. ass., art. R. 421-13 – on voit dès à présent poindre le spectre de la subsidiarité. Sont exclues toutes les personnes n'ayant aucun débiteur et notamment celles qui sont « responsables » de leur propre dommage. On pense principalement au conducteur seul impliqué dans un accident de la circulation.
Ce responsable doit être inconnu, ou connu mais non assuré. Cette absence d'assurance peut exister ab initio si le responsable n'a souscrit aucun contrat, ou si celui-ci a été résilié. Elle peut également être invoquée par l'assureur après le sinistre, qui cherchera à obtenir la nullité du contrat ou qui prouvera la suspension du contrat ou de la garantieC'est le cas si l'assuré ne s'est pas acquitté de la prime (C. ass., art. L. 113-3 et R. 211-13 2°). Le contrat est maintenu, mais la garantie de l'assureur est suspendue jusqu'au paiement effectif de la prime due.