L’évaluation des politiques publiques en tant que nouvel outil d’aide à la décision publique est apparue aux États-Unis dans les années 1960 avant de se développer au Royaume-Uni, dans les pays scandinaves puis dans les autres démocraties occidentales vingt ans plus tard, notamment à l’initiative de la Commission européenne, qui en a fait une exigence règlementaire systématique dans le cadre des financements alloués aux États membres à partir des années 1990.
Fortement liée à la rationalisation de l’action publique, l’évaluation vise à déterminer dans quelle mesure une politique publique a atteint les objectifs qui lui sont assignés, et produit les impacts escomptés auprès des publics concernés.
Qu’est-ce que l’évaluation des politiques publiques ? Définition de l’évaluation des politiques publiques En Europe, l’évaluation consiste généralement à analyser les résultats d’une intervention publique pour savoir si celle-ci a atteint les objectifs qui lui étaient assignés. Plus largement, l’évaluation vise à la construction d’un jugement sur la valeur de l’intervention publique qui se fonde sur « ses résultats, ses impacts et les besoins que cette intervention cherche à satisfaire »La communication sur l’évaluation de la CE SEC(2000)1051 définit l’évaluation ainsi: et s’appuyant sur des données empiriques collectées et analysées spécifiquement à cet effet.
En France, un décret de 1990Décret no 90-82 du 22 janvier 1990 relatif à l'évaluation des politiques publiques (qui a suivi le « rapport Viveret » de 1989 sur l’évaluation des politiques publiques précise : . Pour le « rapport Deleau » (1985), c'est aussi ; et donc l'ensemble des effets d'une politique, dans une vision précise mais également holistique en distinguant la part entre les effets dus à l'action publique et ceux dépendant d'autres facteurs (« exogènes »).
Lorsque l’évaluation est commanditée par une institution, elle répond généralement à des questions précises (par exemple, « Dans quels cas l’intervention X a-t-elle le mieux permis à des chômeurs de retrouver un emploi durable, et pourquoi ? »).
Les destinataires des conclusions et recommandations de l’évaluation sont principalement les autorités publiques, mais aussi les institutions démocratiques, leurs partenaires publics ou privés, la communauté scientifique ou plus généralement, les citoyens.
L’évaluation est dite « ex ante » si elle précède le début de l’intervention étudiée ; intermédiaire ou finale si elle se déroule pendant ou à la fin de l’intervention ; « ex post » lorsqu’elle est effectuée après l’arrêt de l’intervention évaluée.
Elle peut être faite en interne, réalisée par les responsables opérationnels de l’intervention évaluée (auto-évaluation) ou par un service spécialisé en évaluation, ou encore confiée à des tiers, une autorité administrative indépendante ou une équipe de professionnels sous contrat.
Les finalités de l’évaluation Pour les commanditaires d’une évaluation, l’évaluation sert à : Connaître, décrire et mesurer (sans juger) la réalité d’un programme ou d’une intervention, sa réponse à un besoin, l’atteinte de ses objectifs et de ses effets ou le chemin qui reste à parcourir pour y arriver. C’est la finalité dite cognitive de l’évaluation. Knoepfel, Peter; Larrue Corinne; Varone Frédéric, Analyse et pilotage des politiques publiques, Politikanalyse, Analyse des politiques publiques, Verlag Rüegger, p. 242. ; Juger : l’évaluation aide les responsables politiques à porter un jugement sur les réussites et échecs des interventions reposant sur des données empiriques et des critères explicites, ainsi qu’une analyse étayée (finalité normative) ; Améliorer et décider comment le faire : l’évaluation sert à alimenter la prise de décision, par exemple via la réorientation stratégique ou l’adaptation opérationnelle des politiques publiques (finalité instrumentale).
Méthodologie de l'évaluation Toute démarche d’évaluation rigoureuse implique l'emploi d'une grille(le référentiel) conduisant à auditer, questionner et évaluer le processus concerné selon plusieurs angles de vue et une batterie de critères, parmi lesquels on retrouve le plus souvent : La pertinence : vérifier que les objectifs d’une intervention couvrent suffisamment les dimensions du problème qu’elle est censée régler. L’utilité : vérifier la justification de l’intervention eu égard non seulement aux effets attendus mais aussi aux autres effets (collatéraux) produits, notamment les effets négatifs éventuels. La cohérence interne : vérifier que les différents objectifs stratégiques et opérationnels d’un programme sont en relation logique les uns aux autres ; autrement dit qu’ils sont complémentaires et non redondants. La cohérence externe : vérifier que les objectifs d’une intervention correspondent ou contribuent à ceux des autres politiques de l’institution ou des autres institutions agissant sur le même territoire ou champs d'activité et ne sont pas à l’inverse en contradiction ou antagonistes. L’efficacité : vérifier que les effets attendus d’une intervention ont bien été produits grâce aux actions menées (et notamment n'ont pas été obtenus grâce à un heureux concours de circonstances ou à l'effet bénéfique de facteurs tiers non prévus et/ou non répétibles) L’efficience : vérifier que les effets obtenus l’ont été à un coût raisonnable, par exemple en comparaison d’autres types d’intervention. La durabilité : vérifier que les résultats obtenus ne sont pas des acquis fragiles ou rapidement périssables, mais vont au contraire durer suffisamment longtemps pour être considérés comme véritablement atteints par les bénéficiaires visés. La «capacitance» (une traduction de capacity building) : examiner si l'action menée a permis de faire progresser les capacités et les compétences des opérateurs qui y ont participé. Elle est particulièrement considérée pour les opérateurs locaux de politiques internationales.
Les référentiels sont multiples et dépendent des objets évalués. Ainsi, pour l’évaluation des politiques d’aide aux pays en développement, peuvent être utilisés comme celui de l'OCDEIl s'agit du référentiel "DAC" qui est disponible à cette adresse ou celui de la Banque mondialeLa méthode d'évaluation préconisée par la Banque mondiale est disponible à cette adresse..
Distinguer l’évaluation de pratiques administratives connexes L’évaluation n’est pas la seule activité visant l’amélioration de la conception et de la gestion des politiques publiques : le contrôle de légalité et le contrôle de gestion sont des pratiques anciennes dans la sphère publique, tandis que depuis les années 1990, un certain nombre de pratiques issues de l’entreprise ont été adaptées à l’administration: analyse qualité, audit organisationnel, etc.
À la différence d’autres pratiques administratives telles que le contrôle de légalité et l’inspection qui se cantonnent à l’analyse des processus internes à l’institution, l’évaluation s’intéresse prioritairement aux conséquences externes des actions publiques, et cherche à déterminer les liens de causalité entre celles-ci et les changements socio-économiques.
L’évaluation n’émet pas de jugement sur la conformité d’une intervention à la loi ou aux pratiques de bonne gestion comptable, comme peuvent le faire en France la Cour des comptes ou un corps d’inspection. L’évaluation juge une intervention du point de vue des effets obtenus ou de la solution apportée aux problèmes socio-économiques.
Il faut enfin distinguer l’audit de performance et l’évaluation d’interventions publiques : la performance s’intéresse aux réalisations et aux conséquences directes et immédiates de l’intervention, les résultats (en quoi les radars routiers ont-ils entraîné une réduction de la vitesse des véhicules ?), quand l’évaluation se concentre sur les impacts de cette politique (en quoi les radars ont-ils permis une réduction du nombre de morts et de blessés à long terme ?).
Histoire de l’évaluation Premiers développements (années 1950-années 1960) L’évaluation se développe aux États-Unis au milieu du . Ce sont les vastes programmes sociaux engagés par Lyndon B. Johnson pour éradiquer la pauvreté dans le cadre de sa politique de Grande Société qui servirent de premier champ d’expérimentation grandeur nature à l’évaluation.
Les chercheurs qui mettent alors en place des protocoles pour vérifier les résultats des programmes éducatifs, sanitaires et sociaux veulent substituer aux pratiques peu structurées de l’époque une approche formelle et scientifique de la conception de politiques publiquesParsons (W), Public Policy, An introduction to the theory and practices of policy analysis, Edwar Elgar, 1995.
Un pionnier de cette approche formelle est le sociologue James S. Coleman, qui dirige en 1966 une étude statistique majeure autour de la ségrégation scolaire, l’ « Equality of Educational Opportunity ».
C’est à cette époque que se développent des évaluations dites expérimentales, qui se veulent semblables à la conduite de tests en laboratoire : les bénéficiaires, des écoliers par exemple, sont suivis sur le long terme et leur parcours comparé à celui de non-bénéficiaires. Si ces études ont le mérite de reposer sur une méthodologie rigoureuse, elles ne produisent des conclusions qu’au bout de plusieurs mois ou années, et se retrouvent vite en décalage avec le temps politique.
Développements ultérieurs de l’évaluation C’est en réaction à ce problème que, dans les années 1970 et 1980, l’évaluation sort de la communauté scientifique pour devenir un outil d’aide à la décision au service des autorités publiques : elle entre alors dans le cycle de vie des politiques publiques et devient, du moins théoriquement, une étape obligée pour améliorer une intervention.
C’est aussi à cette époque qu’émerge le concept de nouvelle gestion publique (New public management) qui prône l’application des pratiques du privé au public, en particulier pour améliorer le rapport coût-efficacité des politiques publiques. L’évaluation va alors être de plus en plus utilisée pour justifier de l’efficacité des politiques publiques, c’est-à-dire de leur capacité à atteindre les objectifs qu’elles s’étaient fixés.
Dans les années 1990 enfin, en parallèle à l’émergence de la société civile en tant qu’acteur du dispositif de négociation et de conception de l’action publique, l’évaluation s’ouvre à l’ensemble des partenaires puis plus largement des parties prenantes et devient, notamment en France, un outil de dialogue. Cette évolution peut être constatée de deux manières : Par l’attention grandissante apportée à cette époque au point de vue de l’ensemble des parties prenantes à une intervention publique ; Par l’ouverture progressive des comités de pilotage aux partenaires, institutionnels ou non, avec qui le jugement est coproduit.
L’évaluation à la Commission européenne C’est au début des années 1990 que la Commission européenne devient largement prescriptrice d’évaluation et la diffuse dans les États membres de l’Union, notamment en rendant obligatoire l’évaluation des programmes et projets bénéficiant d’un financement européen.
À la fin des années 1990, la Commission européenne développe un vaste corpus pédagogique adapté aux politiques publiques des pays européens et qui faisait défaut jusque-làIl s’agit de la collection MEANS, achevée en 1999, qui est disponible en français et en anglais sur le site de l’Office des publications européennes, à cette adresse.. Ce corpus est depuis régulièrement mis à jour, et la Commission européenne continue à fournir de nombreux guides et manuels sur l’évaluation des politiques publiques, disponibles en libre accès sur son siteVoir cette page du site du Secrétariat général de la Commission européenne.