En France, le rapporteur public est un membre d'une juridiction administrative ou du Tribunal des conflits intervenant publiquement, de manière indépendante, à l’audience pour analyser le litige et proposer une solution.
Cette fonction était auparavant connue sous l'appellation de « commissaire du gouvernement ».
Historique
La fonction est créée au sein du Conseil d'État par les ordonnances des et ; et il est dénommé à l'époque « maître des requêtes faisant fonction de ministère public » ou « commissaire du roi ». Cf. aussi les expressions « maîtres de requêtes désignés pour remplir les fonctions de commissaire du roi » (ordonnance du 18 septembre 1839) et « commissaires du roi chargés de donner des conclusions » (loi du 19 juillet 1845).Sur les premiers commissaires du roi : « Il est remarquable que ces hommes ne se sentirent aucunement liés par l’esprit de l’ordonnance du 12 mars 1831 ni par les discours des juristes ou hommes politiques de l’époque. Le comportement de ces commissaires du roi a manifesté rapidement une liberté de conduite et de ton. Leurs pratiques, allant à l’encontre de ce que l’on attendait d’eux à l’origine, leur ouvraient lentement la voie de l’indépendance.
« En effet non seulement ils n’exerçaient pas les attributions essentielles du Parquet (mise en mouvement de l’action publique, recours en révision ou en interprétation) mais encore, fait essentiel, ils présentaient leurs observations en toute indépendance et concluaient aussi bien au rejet des prétentions de l’administration que de celles des parties privées. ».
L'appellation sous laquelle cette fonction reste la plus connue, celle de « commissaire du gouvernement », est introduite sous la seconde République en 1849Après une décision Conseil d'État du juin 1849, qui fait suite à la loi du 3 mars 1849. Elle fut reprise ensuite par un décret du 20 janvier 1852 sous le second Empire, puis sous la Troisième République par la 15px Loi du 24 mai 1872 sur la réorganisation du Conseil d'État. Cf. Bruno Genevois : « L’arrêt Kress de la Cour européenne des droits de l’homme », RFDA 9-10/2001 ..
Dans l'arrêt Esclatine du CE, , 29 juillet 1998., le Conseil d'État décrit ainsi le rôle du commissaire du Gouvernement (dans une formulation qui rappelle celle de son arrêt Gervaise du Rapprocher aussi CJCE, ordonnance du 4 février 2000, affaire C-17/98, Emesa Sugar: « le rôle de l'avocat général [devant la CJCE][...]consiste à présenter publiquement, en toute impartialité et en toute indépendance, des conclusions motivées sur les affaires soumises à la Cour, en vue de l'assister dans l'accomplissement de sa mission qui est d'assurer le respect du droit dans l'interprétation et l'application du traité. ») : il « a pour mission d'exposer les questions que présente à juger chaque recours contentieux et de faire connaître, en formulant en toute indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l'espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient » ; il n'est pas une partie au litige et prononce ses conclusions après la clôture de l'instruction, ses conclusions n'étant pas soumises à une discussion contradictoire par les parties.
Le , la Cour européenne des droits de l'homme, dans l'arrêt Kress c/ France, juge que le rôle du commissaire du Gouvernement est contraire au droit à un procès équitablearrêts Loyen contre France du 5 juillet 2005 et Martinie contre France du 12 avril 2006, qui prenaient eux-mêmes la suite de l'arrêt Kress contre France du 7 juin 2001. Par conséquent son rôle même est une atteinte à l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme. Plusieurs réformes se sont ensuivies. Ainsi, à compter de , le commissaire « assiste au délibéré. Il n’y prend pas part. » en vigueur du 19 décembre 2005 au septembre 2006, puis depuis le , au sein des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : « la décision est délibérée hors la présence des parties et du commissaire du Gouvernement », tandis qu’au Conseil d’État « sauf demande contraire d’une partie, le commissaire du Gouvernement assiste au délibéré. Il n’y prend pas part. »Avant 1930 le Conseil d'État refusait la présence du rapporteur public au délibéré (CE, 15 mai 1925, Louchard, Rec. CE, ). C'est depuis la décision Brohon, Régnier du 24 janvier 1930 (Rec. CE, p. 109) que le Conseil d'État accepte cette présence.
Toujours pour clarifier son rôle, le commissaire au Gouvernement prend le nom de « rapporteur public » en 2009Les Échos, 25/06/2008Frédéric Rolin, « Mort et transfiguration: du commissaire du gouvernement au "rapporteur public" », 25 juin 2008. Le changement d'appellation vise à mettre en évidence leur indépendance et à les distinguer des « commissaires du gouvernement » devant certaines commissions administratives, où il s'agit de représentants de l'administrationCf. le Commentaire aux Cahiers du Conseil constitutionnel, , 2006 : « La disparition du titre de « commissaire du gouvernement » devant les juridictions administratives était envisagée de longue date pour rétablir la coïncidence entre la vérité des fonctions et les faux-semblants de la dénomination ».. Le but est donc d'éviter quelques ambiguïtés ou quelques erreurs concernant la fonction. Il semble avoir été suggéré pour la première fois par Léon Noël, alors président du Conseil constitutionnel, après l’affaire Canal, Robin et GodotConseil d'État, arrêt du 19 octobre 1962D’après M. Bruno Genevois, Président de la Section du contentieux (propos rapporté par un compte-rendu du Syndicat de la Juridiction Administrative)., à une époque où les relations entre le Conseil d'État et le général de Gaulle passaient par une phase particulièrement délicate. Le vice-président du Conseil d'État annonce le que l'appellation de « rapporteur public » est retenue. Après consultation du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel le USMA INFOS , 14 octobre 2008 et « Les derniers jours du commissaire du gouvernement », Syndicat de la juridiction administrative, 16 octobre 2008, le décret effectuant ce changement a été signé le Ce décret modifie également la partie « législative » du code de justice administrative après déclassement du Conseil Constitutionnel dans sa .
L'appellation est également modifiée pour les commissaires du gouvernement du Tribunal des conflits en 2015.
Enfin, à compter du , « les parties ou leurs mandataires peuvent présenter de brèves observations orales après le prononcé des conclusions du rapporteur public »Articles et du Code de justice administrative.
En 2020, François Molins propose que les fonctions exercées par les avocats généraux lorsqu’ils concluent devant les différentes formations de la Cour de cassation prennent la dénomination de rapporteurs publics, afin de dissiper toute confusion avec les parquets des juridictions du fond.
Rôle
Le rapporteur public « expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu'elles appellent » et .
Les juridictions ne sont pas tenues de justifier, par les mentions de leurs décisions, l'absence du rapporteur public au délibéréCE 14 mai 2008, .
Les conclusions du rapporteur public correspondent à son avis sur l'affaire qu’il développe librement à l’audience. Elles doivent être motivées et il ne peut s’en remettre à la sagesse de la juridiction.
Les parties peuvent demander communication du sens général des conclusions du rapporteur public préalablement à l’audienceCf., par exemple, Réponse du Ministère de la Justice (JO Sénat du 08/12/2005, page 3186), à la question de Jean-Louis Masson (JO Sénat du 06/10/2005, page 2520), « Diffusion des conclusions du commissaire du Gouvernement lors des procédures devant les tribunaux administratifs ». Ce « sens général » ne comprend pas le détail du raisonnement du rapporteur public Question écrite de Michel Charasse, JO Sénat du 07/04/2005, page 967 ; réponse du Ministère de la Justice, JO Sénat du 07/07/2005, page 1836 ; voir le Procès-verbal du conseil syndical du SJA du 25 juin 2005 ; Christian Gabolde, « Plaidoyer pour le commissaire du gouvernement (Non merci M. Charasse) », AJDA 2005, ; Bernard Poujade, « Merci, Monsieur Charasse ! », AJDA 2005 (cités par Stéphane Cottin, Statut du commissaire du gouvernement (et de ses conclusions) (suite), 23 décembre 2005, servicedoc.info)« Et vous, votre commissaire du gouvernement, il vous le donne comment le sens de ses conclusions ? », 4°) Contenu de la réponse, blog de Frédéric Rolin, 5 juin 2008.
Ces conclusions, qui demeurent sa propriété exclusive, sont souvent uniquement orales . Il est totalement libre de communiquer ou non celles qu’il a rédigées à ceux qui le lui demandent après l’audience. Il peut également les publier (par exemple dans les revues juridiques) ou les diffuser sur la base de données ArianeWeb. Il n'y est jamais obligéCf., par exemple, CE , ord. 20 janvier 2005, ..