La loi organique relative aux lois de financesLoi organique relative aux lois de finances du août 2001 . (abrégée en LOLF) est un texte juridique qui fixe le cadre des lois de finances en France.
En tant que loi organique, elle a une valeur supérieure à la loi ordinaire ; dans une certaine mesure, elle a aussi une valeur supérieure aux autres lois organiquesLa décision DC 94-355 du 10 janv. 1995, « Loi organique modifiant l'ordonnance -1270 du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature », a ainsi déclaré contraire à la Constitution une disposition prévue par une loi organique au motif qu'elle relevait du domaine exclusif des lois de finances tel qu'il était précisé par l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances (RFDC, 1995, 377, note CAR Jean-Christophe ; voir aussi Véronique Bertile, Jurisprudence du Conseil constitutionnel, octobre-31 décembre 2001, RFDC, 2002/1 - ).. Parfois qualifiée de « Constitution financière », elle remplace le précédent cadre juridique, datant de 1959, et vise à moderniser la gestion de l'État.
Promulguée le et entrée en vigueur par étapes, elle s'applique à toute l'administration depuis 2006.
Une nouvelle « Constitution financière »
La Constitution organise les grandes étapes de la procédure législative. Cependant, celles-ci ont parfois besoin d'être précisées pour des domaines particuliers. L'article 34 de la Constitution renvoie ainsi au vote ultérieur d'une loi organique pour préciser les conditions déterminant les ressources et les charges de l'État. L'importance de la LOLF s'explique alors par la faible place accordée aux finances publiques dans la Constitution. La LOLF établit avec précision la procédure d'adoption propre aux lois de finances (le budget annuel de l'État) : l'importance du pouvoir budgétaire en démocratie fait donc de la LOLF une pièce maîtresse dans les relations entre pouvoirs constitués.
La LOLF instaure une nouvelle procédure budgétaire, qui se substitue à l'ancien régime de l'ordonnance organique de 1959.
L'ancienne ordonnance organique Les lois de finances étaient précédemment soumises à l'ordonnance du , portant loi organique relative aux lois de finances (appelée ordonnance organique).
Très favorable à l'exécutif, le texte, adopté peu après l'instauration de la Cinquième République, n'avait pas été voté par le Parlement et avait été dispensé de l'examen devant le Conseil constitutionnel. Ensuite, le Parlement n'avait pas eu les moyens d'imposer une révision.
Dans la pratique, cette ordonnance présentait plusieurs avantages.
Les lois de finances étaient adoptées en temps et en heure : le Parlement devait travailler en temps limité, si le délai était dépassé le gouvernement pouvait adopter le budget tout seul. Le budget était très stable d'une année sur l'autre, le principe étant de distinguer les services votés (correspondant à tout ce qui avait déjà été adopté dans une précédente loi de finances) et les mesures nouvelles, qui seules étaient discutables.
Certaines limites suscitaient cependant les critiques.
Le pouvoir du Parlement était réduit à la portion congrueCe passage et d'autres semblent être de « larges emprunts » à l'ouvrage Manager public (de Frédéric Petitbon et Philippe Ledenvic).. Les projets de lois de finances étaient pratiquement impossibles à modifier, notamment du fait de l'interdiction faite au Parlement de réduire les ressources de l'État et de toucher aux services votés. Les postes étaient très détaillés par type de dépense (plus de 800 chapitres) mais sans connexion avec un objectif de politique publique. En dépit de ce grand détail de présentation, le pilotage des dépenses était assez souple pour l'Exécutif, qui pouvait facilement déplacer les crédits par décret simple. La procédure était très centralisatrice, car c'est le ministère chargé du budget qui avait la haute main sur ces décrets, et non chaque ministère.
De ce fait, il y avait peu de souplesse pour les exécutants administratifs, qui cherchaient surtout à préserver leur budget d'une année sur l'autreL'expression « faire tourner les camions » décrit ce type d'effet pervers. Les documents budgétaires se basaient sur l'exécution connue de l'année N-1 d'une ligne budgétaire pour déterminer le niveau du budget N+1. Pour préserver son budget, il était essentiel de consommer l'enveloppe allouée ; appliqué au budget d'essence militaire, ce principe conduisait en fin d'année à faire tourner les camions pour assurer la consommation d'essence prévue et ainsi préserver le budget d'essence des années ultérieures. Assez connu du fait du service militaire, ce genre de comportement se retrouvait partout et à toutes les échelles, même s'il était moins visible et moins connu..
Le contexte de la réforme thumb|right|alt=fac-similé du Journal officiel|Publication de la LOLF au Journal officiel. Pendant ses 45 années d'existence, l'ordonnance organique a connu plus de trente propositions de réformes inabouties. Deux seulement sont allées à leur terme, mais elles ne concernaient que des points mineurs.
La volonté d'introduire une culture de la performance et de la responsabilité dans la gestion publique, le souhait d'accroître les pouvoirs du Parlement durant la procédure budgétaire, et les déficits budgétaires aggravés constatés durant les années 1990 permettront finalement à deux hommes de pousser la réforme : Didier Migaud (député socialiste, spécialiste des questions budgétaires), et Alain Lambert (sénateur centriste spécialiste du budget), avec l'appui important de Laurent Fabius (président de l'Assemblée nationale au départ du projet, il est ministre des finances lors de son aboutissement).
La LOLF se situe dans le contexte mondial de la nouvelle gestion publique, et de budgétisation axée sur la performance dans les pays de l’OCDE.
La LOLF fut promulguée en août 2001 pour application définitive à compter de la loi de finances pour 2006, ce qui laissait quatre ans à l'Exécutif pour se préparer.
Le nouveau paradigme budgétaire promu par la LOLF La LOLF constitue une réponse directe aux insuffisances de l'ordonnance de 1959. Elle entend y remédier en faisant graviter la procédure budgétaire autour de deux principes : une logique de performance de la gestion publique d'une part, et d'autre part une transparence de l'information budgétaire propre à instituer un contrôle étroit par le Parlement.
Logique de performance Largement inspirée du concept de nouvelle gestion publique, la LOLF tente de pallier l'un des écueils majeurs de l'ordonnance de 1959, à savoir une culture budgétaire orientée vers les moyens plutôt que vers une logique de résultats. Le projet de budget (ou loi de finances initiale) inclut chaque année une prévision de solde budgétaire pour l'année à venir"Ministère de l'économie: le budget de l'état".
Ainsi, les gestionnaires sont désormais tenus de rendre des comptes sur l'efficacité de l'utilisation des crédits qui leur ont été attribués. La loi organique instaure des Projets Annuels de Performance (PAP), qui présentent les actions des différentes administrations pour l'année à venir. L'évaluation des objectifs se fait l'année suivante, dans les Rapports Annuels de Performance (RAP).
Ensuite, il est mis fin à une fragmentation excessive du budget de l'État qui n'incitait pas à sortir d'une approche quantitative de la dépense et responsabilisait peu les gestionnaires publics. C'est ainsi qu'une nomenclature budgétaire par destination des dépenses est mise en place par l'article 7 de la LOLF (la nomenclature par nature des dépenses est maintenue à simple titre indicatif). Cette innovation fait de la « mission » un objectif de politique publique à atteindre, que l'on décline en « programmes » (eux-mêmes subdivisés à titre indicatif en « actions »). Au sein des programmes, le gestionnaire dispose d'une grande liberté pour ventiler ses crédits. Selon le principe de fongibilité et de globalité des crédits, il est possible au sein d'un programme de transformer des dépenses de fonctionnement en dépenses d'investissement, orientant de ce fait la gestion publique vers l'efficacité de l'allocation des ressources de l'État. Est généralisée ainsi la pratique des crédits de paiement et des autorisations de programme rebaptisées autorisations d'engagement.
Cette fongibilité n'est cependant qu'asymétrique, dans la mesure où les crédits de personnels sont limitatifs et ne peuvent être abondés par d'autres crédits.
La LOLF s'inscrit dans la logique des anciens budgets de programme, lesquels toutefois ne comprenaient pas de nomenclature d'exécution, et se cantonnaient à une présentation par programme du budget voté. L'idée principale est de découpler les fonctions de l'État de ses structures, à travers les missions.
Transparence de l'information et contrôle du Parlement Selon l'article 47 de la Constitution de 1958, le Parlement vote les projets de lois de finances. Le Parlement contrôle également son exécution et est assisté dans cette mission par la Cour des comptes (article 47-2).
Le renforcement de la transparence budgétaire et de la portée de l'autorisation parlementaire est marqué par l'obligation faite au gouvernement par l'article 50 de la LOLF de présenter au Parlement lors du dépôt du projet de loi de finances un rapport sur les perspectives économiques, sociales et financières. Ce rapport doit préciser sur quelles hypothèses se fonde le gouvernement pour les quatre années à venir, augmentant ainsi le degré de transparence et de sincérité du budget. Cependant, cette transparence et cette sincérité restent lettre morte tant que le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l’État ne sont pas réalisés, conformément à la demande insistante de la Cour des Comptes à ce sujet.. Dans cet esprit, l'article 52 de la LOLF impose au gouvernement de présenter au Parlement un rapport retraçant le niveau des prélèvements obligatoires pour les deux années à venir. Enfin, l'article 48 de la LOLF institutionnalise le débat d'orientation budgétaire, qui permet d'examiner les orientations gouvernementales avant la rédaction du projet de loi de finances. Les questions des parlementaires ainsi que leurs réponses sont désormais encadrées par des contraintes temporelles strictes.
Le Parlement est donc le premier bénéficiaire de la réforme de l'ordonnance de 1959. Il est non seulement mieux informé, mais il prend une part active à la ventilation des crédits puisque l'article 40 de la LOLF l'autorise à amender la répartition des crédits entre programmes et que les virements, reports et annulations de crédits par le gouvernement sont dorénavant limités (à respectivement 2 %, 3 % et 1,5 % des crédits ouverts).
Réforme de la comptabilité publique et de l'audit en environnement public L'article 30 de la LOLF précise que « les règles applicables à la comptabilité générale de l'État ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action ». La comptabilité publique française s'appuie sur un nouveau cadre normatif en référence aux normes internationales publiques (les normes IPSAS et IFRIC).
Depuis 2001, la LOLF a bouleversé la culture propre au secteur public. Avec la révision constitutionnelle de 2008, toutes les administrations publiques doivent présenter des comptes sincères et fiables et qui donnent une image fidèle de leur gestion et de leur patrimoine.
À partir de la LOLF, de nouveaux rôles sont conférés aux acteurs. Désormais : le gestionnaire est responsabilisé en tant qu'acteur central de la dépense et des recettes ; l'ordonnateur est recentré sur des fonctions de pilotage ; le contrôleur financier est garant de la soutenabilité budgétaire ; le comptable public est garant de l'exhaustivité et de la sincérité des informations.
Gestion des actifs, dont les incorporels