La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) est un régime spécial français de retraite destiné aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers. Elle constitue leur régime de retraite de base obligatoire et assure également certaines prestations liées à l'invalidité.
Créée en 1945, la CNRACL est gérée par la Caisse des dépôts et consignations pour le compte de l'État. Son fonctionnement repose principalement sur le principe de la répartition : les cotisations versées par les agents et leurs employeurs servent au financement des prestations du régime.
En 2024, la CNRACL compte environ 2,15 millions de cotisants, 1,63 million de pensionnés et 41 500 employeurs affiliés. Elle perçoit 25,6 milliards d'euros de cotisations et verse 28,2 milliards d'euros de prestations.
La CNRACL connaît depuis les années 2000 une dégradation importante de sa situation démographique et financière. Après avoir été pendant plusieurs décennies l'un des principaux contributeurs aux mécanismes de compensation entre régimes de retraite, elle connaît désormais un déficit structurel.
Histoire Les caisses de retraite avant 1945 La première idée de retraite pour le personnel des départements et des communes est énoncée en 1811, par l'avis du Conseil d'État du qui proposait que le décret du instituant une caisse de retraite pour les employés du ministère de l'Intérieur s'applique à ceux qui « dépendent de quelques administrations départementales ou municipalespage 45 ». Mais cette prise de position ne constitue alors qu'un avis et non une obligation pour les départements ou les communes ; cependant celles qui établissement un fonds de retraite suivent souvent de fait les dispositions du décret de 1806 ou, ensuite, de l'ordonnance du sur les pensions du ministère des Finances. Ailleurs, ce sont des sociétés de secours mutuels qui assurent une forme d'assurancepage 52. L'instauration de caisses dans les départements se généralise à la fin du , mais cela reste exceptionnel pour les communes qui ne sont que 199 à être dotées d'une caisse de retraite en 1899page 60. Les employés municipaux et départementaux font partie des employés concernés théoriquement par la loi relative aux retraites ouvrières et paysannes (), mais cette loi n'est finalement que très mal appliquéepage 64-65. Dans les années 1920 les autorités de l'État continuent d'envisager une caisse intercommunale et interdépartementale de retraites, mais cette idée ne se concrétise paspage 67, cependant que les caisses particulières se multiplient, pour atteindre le nombre de 627 en 1940page 71.
Depuis 1945 Pour unifier ces différents régimes, le régime de Vichy avait prévu la création d'une caisse unique, mais ce projet reste lettre morte. La décision n'est prise qu'à la Libération, et la création de la caisse est décidée par l'ordonnance 45-993 du . La caisse est mise en place par le décret 47-1846 du qui en fixe le statutpage 99.
Le décret 48-406 établissant le régime de retraite de la caisse aligne globalement ses dispositions sur celles applicables aux fonctionnaires de l'Étatpage 101. Durant les premières années de la caisse, elle dispose d'une liberté d'action très limitée, dans la mesure où plusieurs de ses décisions sont annulées par l'autorité de tutelle conformément à l'article 14 du statut, mais aussi en raison du poids important de la Caisse des dépôts et consignations dans son fonctionnementpage 110. En particulier, les autorités gouvernementales s'opposent plusieurs fois à des décisions du conseil d'administration prises à la demande des syndicatspage 118. Conformément au texte du , la CNRACL entreprend d'intégrer les régimes particuliers de retraite existants et d'absorber les caisses existantes. Pour des raisons tant administratives que financières, ces opérations s'étalent dans le temps et durent jusqu'au début des années 1960page 125.
L'affiliation obligatoire de l'ensemble des agents des collectivités est instaurée en 1952 en même temps que le statut unique de ces employés. Elle est étendue en 1954 au personnel des offices d'habitations à loyer modéré et en 1955 au personnel hospitalierpage 141. Face aux difficultés à maintenir l'équilibre, le gouvernement demande généralement à la CNRACL d'augmenter le taux de cotisation des collectivités employeurs sans toucher à celui des agents, d'où des tensions parfois importantes entre les collectivités, la caisse, et les pouvoirs publics centrauxpage 147-148.
En 1972, le transfert à Bordeaux du siège de la Caisse est décidé. Il s'effectue progressivement entre 1977 et 1980page 188.
Présentation Créée par l’ordonnance 45-993 du , la CNRACL est devenue l’un des principaux régimes spéciaux de sécurité sociale. Établissement public à caractère administratif de l’État, elle est gérée par la Direction des politiques sociales de la Caisse des dépôts et consignations.
Elle est régie par le décret n° 2007-173 du pour ce qui concerne sa nature juridique, son financement, et son fonctionnement institutionnel.
La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales fonctionne selon le principe de la répartition : elle assurait, en 2010, grâce aux cotisations versées par 2 millions d’actifs cotisants, le paiement des retraites de pensionnés relevant des fonctions publiques territoriale et hospitalière.
Fixés par le décret n° 2003-1306 du , les droits de ses affiliés, actifs et retraités, s’apparentent étroitement à ceux des fonctionnaires de l’État. Il s'applique à toutes les collectivités de métropole et des départements d'outre-mer, ainsi qu'aux collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.
L’originalité de la Caisse nationale est d’être le seul régime spécial de sécurité sociale dont le conseil d’administration comporte en son sein des représentants des employeurs et des salariés élus tous les six ans, dans les 9 mois suivant les élections municipales.
Affiliation L'affiliation à la CNRACL est obligatoire pour les agents remplissant les conditions réglementaires.
Sont notamment concernés les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers stagiaires ou titulaires employés dans des collectivités territoriales ou des établissements publics hospitaliers dans les conditions prévues par la réglementation.
L'affiliation ouvre des droits à pension et entraîne le versement de cotisations salariales et patronales.
Depuis la généralisation de la déclaration sociale nominative (DSN), l'affiliation et les mutations des agents sont progressivement automatisées à partir des déclarations effectuées par les employeurs.
Cotisations Le financement du régime repose principalement sur deux catégories de cotisations :
la retenue pour pension prélevée sur la rémunération du fonctionnaire ; la contribution versée par l'employeur.
L'assiette principale des cotisations est constituée du traitement indiciaire brut. Certaines composantes particulières de rémunération sont également prises en compte, notamment la nouvelle bonification indiciaire (NBI) et le complément de traitement indiciaire (CTI).
Le taux de cotisation salariale atteint 11,10 % en 2020 et demeure fixé à ce niveau en 2026.
Le taux de contribution employeur, longtemps fixé à 30,65 %, est progressivement relevé à partir de 2024 en raison de la dégradation financière du régime. {| class="wikitable" AnnéeRetenue agentContribution employeur201910,83 %30,65 % -202011,10 %30,65 % -202111,10 %30,65 % -202211,10 %30,65 % -202311,10 %30,65 % -202411,10 %31,65 % -202511,10 %34,65 % -202611,10 %37,65 % } La trajectoire réglementaire prévoit une poursuite de l'augmentation de la contribution employeur jusqu'à 43,65 % en 2028.
Prestations La CNRACL verse principalement des pensions de retraite aux anciens fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.
Elle assure également différentes prestations liées à la réversion et à l'invalidité.
Pension de retraite La pension CNRACL constitue une pension de retraite de base.
Son calcul repose notamment sur le traitement indiciaire pris en compte pour la liquidation de la pension, la durée des services et la durée d'assurance requise pour obtenir le taux plein.
Les primes et indemnités ne sont en principe pas prises en compte dans le calcul de la pension CNRACL. Elles peuvent toutefois donner lieu à des droits au titre de la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP).
Catégories sédentaire et active Les fonctionnaires affiliés à la CNRACL peuvent relever d'emplois classés en catégorie sédentaire ou en catégorie active.
Les fonctionnaires occupant certains emplois présentant des risques particuliers ou des fatigues exceptionnelles peuvent, sous certaines conditions, bénéficier d'un départ anticipé au titre de la catégorie active.
Invalidité La CNRACL couvre également le risque d'inaptitude définitive à l'exercice des fonctions.
Une pension d'invalidité peut être attribuée aux fonctionnaires titulaires et, sous certaines conditions, aux stagiaires qui ne peuvent être titularisés en raison de leur état de santé.
Des prestations complémentaires peuvent être attribuées, notamment une rente d'invalidité ou une majoration pour assistance d'une tierce personne.
Pension de réversion Sous certaines conditions, le conjoint survivant ou l'ex-conjoint d'un fonctionnaire affilié à la CNRACL peut bénéficier d'une pension de réversion.
Le régime prévoit également certains droits pour les orphelins.
Retraite additionnelle La CNRACL constitue le régime de base des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers. Elle est complétée par la Retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP).
La RAFP est un régime complémentaire obligatoire fonctionnant par points. Elle permet notamment de prendre en compte une partie des primes et indemnités qui ne sont pas intégrées à l'assiette de la pension CNRACL.
Les deux régimes sont juridiquement distincts.
Évolution démographique La situation démographique de la CNRACL a profondément évolué depuis sa création.
Pendant plusieurs décennies, le régime bénéficie d'un rapport particulièrement favorable entre cotisants et retraités. Au début des années 1980, le ratio démographique atteint environ 4,53 cotisants pour un retraité.
Ce ratio se dégrade ensuite continuellement. Il atteint 1,46 en 2022.
Cette évolution résulte principalement de l'augmentation du nombre de pensionnés, beaucoup plus rapide que celle du nombre de cotisants. Entre 1980 et 2022, le nombre de pensionnés augmente en moyenne de 4,5 % par an, contre 1,7 % pour les cotisants. Au cours de la période 2012-2022, le nombre de pensionnés augmente de 40,7 %, tandis que le nombre de cotisants reste globalement stable.
Contractualisation dans la fonction publique La progression du nombre d'agents contractuels constitue un facteur supplémentaire de dégradation du rapport démographique de la CNRACL.
Les agents contractuels des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers ne sont pas affiliés à la CNRACL pour leur retraite de base. Ils cotisent au régime général et à l'Ircantec.
La mission IGAS-IGF-IGA consacrée à la situation financière de la CNRACL estime que la politique de contractualisation a contribué de manière significative à la dégradation du ratio démographique du régime. Elle évalue cet effet à environ un huitième de la dégradation observée.
Cette évolution crée un effet particulier : les anciens fonctionnaires titulaires continuent de percevoir leurs pensions de la CNRACL tandis qu'une partie croissante des nouveaux agents employés par les collectivités et établissements publics cotise à d'autres régimes.
Compensation entre régimes de retraite
Compensation démographique Depuis 1974, la CNRACL participe au mécanisme de compensation démographique, également appelé compensation généralisée vieillesse.