La loi du portant réforme des retraites, dite loi Fillon sur les retraites sur Legifrance (), conduite en 2003 par François Fillon (alors ministre des Affaires sociales), étend la réforme Balladur des retraites de 1993 à la fonction publique, mais ne concerne que les retraites portant sur la part des revenus inférieurs au plafond de la Sécurité sociale (la « tranche A ») soit .

Elle est conçue selon Jacques Chirac dans une optique annoncée de sauvegarde de la retraite par répartitionLe , Jacques Chirac déclare : « Nous avions là, avec le système des retraites, un système condamné. Et donc, il fallait inévitablement apporter les modifications qui s'imposaient si l'on voulait garantir, à ceux qui travaillent aujourd'hui, des retraites pour demain dans un système de retraite par répartition. ».

Ses principales dispositions incluent un allongement de la durée de cotisation, des incitations à l'activité des seniors et la mise en place d'un système de retraite par capitalisation individuel, le PERP, à l'image de ce que prévoient la plupart des systèmes de retraite en Europe.

Ayant suscité un important mouvement social en 2003, elle est encore critiquée en 2007 comme étant insuffisante pour assurer la pérennité du systèmeSombres perspectives pour les retraites en 2020, Le Figaro, 22 octobre 2007.

Contexte de la réforme

vignette|redresse|François Fillon en 2002.

Contexte historique

Les retraites en France se sont développées tout d'abord dans certaines branches d'activités et dans certaines grandes entreprises dès l'entre-deux guerres avant d'être généralisées à l'ensemble de la population dans le cadre des ordonnances de la sécurité sociale en 1945. Le système de retraite institué à cette date est basé sur le principe de la solidarité intergénérationnelle au travers d'un système par répartition. En 1945, la durée de cotisation n'est que de 15 ans (puis passe à 30 ans dès 1947). De même, l'âge de départ à la retraite est fixé à 65 ans mais le taux de remplacement c'est-à-dire le rapport entre le montant de la première pension mensuelle versée et le dernier salaire, est fixé à un taux faible. En 1967, des ordonnances divisent le régime général de la sécurité sociale en 3 branches ; les retraites des salariés dépendent maintenant de la Caisse nationale de l'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS). En 1972, pour profiter d'une retraite à taux plein, il faut maintenant cotiser 37,5 ans (gouvernement Georges Pompidou). En 1973, la retraite complémentaire (pour les salariés du privé) est généralisée et devient obligatoire. En 1982, François Mitterrand abaisse l'âge de départ à la retraite à 60 ans au lieu de 65 ans pour un taux plein à 50 %. En 1991 sort le Livre Blanc commandé par Michel Rocard, il servira de base à la réforme Balladur de 1993. En 1994, la loi Madelin permet à 2 millions de travailleurs indépendants de capitaliser pour leur retraite. Le fonds de réserve pour les retraites est créé en 1999 et le conseil d'orientation des retraites en 2000, tandis que la plupart des autres systèmes de retraite en Europe ont connu des réformes dans les années 1990.

Le système de retraite français

Il existe trois grands types de régime des retraites en France : le régime général des salariés et les régimes assimilés, les régimes des travailleurs indépendants et les régimes spéciaux. Le régime général s'adresse aux salariés du privé. Comme il n'assure tout au plus que 50 % du plafond de la Sécurité Sociale (soit ), cette retraite est complétée par des régimes complémentaires obligatoires (dont les principaux sont l'AGIRC et l'ARRCO). Les régimes spéciaux s'adressent aux fonctionnaires, aux salariés des grandes entreprises publiques (exemple : EDF/GDF). Dans les régimes assimilés au régime général, on dénombre le régime de base des artisans, commerçants et agriculteurs par le biais de caisses autonomes qui proposent également des régimes complémentaires. Les régimes des travailleurs indépendants sont organisés par profession et généralement affiliés à la Caisse national d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL).

Les retraites en France sont organisées selon le principe de la solidarité intergénérationnelle, c'est-à-dire que les pensions des retraités actuels sont payés par des prélèvements sur les actifs ; une partie des cotisations sociales sont versées à des caisses de retraites qui vont elles-mêmes rémunérer les retraités proportionnellement à leur durée de cotisation et évidemment proportionnellement à leur revenu d'activité. Les salariés en cotisant s'offrent d'une certaine façon des droits pour leur propre retraite. L'esprit général de ce système est donc de reconnaître aux retraités le droit d'être improductifs après l'avoir été durant toute leur période d'activité. Il ne s'agit donc pas d'un principe d'assistanat aux personnes âgées mais d'une forme d'assurance des salariés. Néanmoins, les personnes âgées qui n'ont pas assez cotisé au cours de leur vie active perçoivent un revenu minimum, l'allocation de solidarité aux personnes âgées.

Les réformes de 1993, 1995 et 1999, avant la Loi Fillon La réforme Balladur des retraites de 1993

À partir du Livre Blanc commandé par Michel Rocard en 1991, Édouard Balladur réforme en 1993, le régime général (celui des salariés du privé) ; trois grandes mesures sont prises : l'allongement de la durée de cotisation pour bénéficier d'une retraite à taux plein passe progressivement de 37,5 années à 40 années. Le salaire moyen de référence, base du calcul de la pension est calculé sur les 25 meilleures années et non plus sur les 10 meilleures. La revalorisation de la pension se fera à partir de l'évolution des prix et non plus à partir de l'évolution générale des salaires. La réforme Balladur des retraites de 1993 ne concerne que le secteur privé et le plan Juppé de 1995 tente de l'étendre au secteur public, ce qui ne sera réalisé que par la loi Fillon de 2003.

L'échec du projet Juppé de 1995, à destination des fonctionnaires et les régimes de retraites sociaux Le projet Juppé échoue en 1995. Il voulait étendre à la fonction publique les mesures Balladur. Lionel Jospin organise l'ouverture de négociations sur les retraites de la fonction publique qui sont aussitôt refermées. Un fonds de réserve pour les retraites est créé. Son objectif est d'accumuler 152 milliards d'euros d'ici à 2020 par des recettes exceptionnelles (excédent de certaines branches, recettes de privatisations). Le conseil d'orientation des retraites (COR) est créé en 2000. Laurent Fabius crée le plan d'épargne salariale volontaire donnant droit à des exonérations fiscales.

De nombreux rapports d'experts sont rédigés à la demande du gouvernement à partir du milieu des années 1990 au moment où sont anticipés des problèmes de financement et une évolution démographique inquiétante.

La loi de 1999 créé le Fonds de réserve pour les retraites La gauche, au pouvoir à partir de 1997, abrogera cette dernière mesure, mais n'entreprendra pas de vraie réforme à cause du répit accordé par une forte croissance économique. La loi de financement de la Sécurité sociale de 1999 créé néanmoins un fonds d'investissement, dénommé Fonds de réserve pour les retraites (FRR). Ce dernier a pour mission d'engranger les surplus des années de forte croissance économique, de les mettre en réserve et les placer sur les marchés financiers, avec des règles de prudence renforcées par rapport à celles des fonds de pension, afin de combler les déficits en période de crise. Plusieurs autres des systèmes de retraite en Europe ont prévu des fonds de ce type.

Le temps de l'expertise

Le rapport Briet (1995) au nom de l'équité entre les générations, demande l'allongement de la durée de cotisation, puis le rapport Charpin (1999) demande l'allongement de la durée de cotisation à 42,5 ans afin de résoudre le problème de l'augmentation massive des besoins de financement dont le paroxysme sera l'année 2040. Un an après, le rapport Teulade (2000) relativise le problème de financement en se basant sur des hypothèses économiques très optimistes. Le rapport Taddéi (2001) préconise la mise en place d'un système de « retraites choisies et progressives ».

Raisons de la réforme

La réforme Fillon (ou « contre-réforme » selon ses opposantsVoir par exemple « Le PS et la contre-réforme des retraites », du journal Lutte ouvrière.) se justifie selon ses auteurs par quatre motifs de nature démographique, sociale, fiscale et budgétaire. Ces motifs vont déterminer les orientations prises par la loi et vont impliquer de forts remaniements au système actuel. La volonté officielle est toujours cependant de conserver le principe de la répartition comme base de financement des retraites.

Les motifs

Motifs démographiques : De par son principe de base, le système actuel doit être réformé de manière à pouvoir accompagner l'arrivée prochaine à l'âge de la retraite des générations issues du baby boom. En effet, cette réduction substantielle de la population active va modifier le rapport nombre d'actif/nombre d'inactif qui passerait ainsi de 2,2 en 2002 à 1,5 en 2020. Cet effet « ciseaux démographiques » fait l'objet d'un consensus. Officiellement, sans réforme, « le besoin de financement est estimé en 2020 à 43 milliards d'euros par an. » C'est ce même motif qui était en partie à l'origine de la réforme Balladur de 1993. Par ailleurs, le gouvernement Raffarin a décidé d'utiliser comme levier de réforme l'allongement de la durée de cotisation, ce qui lui semble d'autant plus justifié que l'espérance de vie va progresser en moyenne de 6 ans entre 2000 et 2040.

Motifs sociaux. La réforme doit être l'occasion de corriger les inégalités du système. Selon François Fillon, il s'agit de « retrouver l'esprit de 1945 ». Ce motif va servir de tremplin pour aligner la durée de cotisation des fonctionnaires sur celle du privé en jouant sur la notion d'égalité. Par ailleurs, le texte voté veut garantir des pensions convenables aux salaires modestes et aux travailleurs de longue durée, avec également l'instauration de l'indexation des pensions sur les prix et non plus sur les salaires. Le gouvernement va également prendre cette réforme comme un moyen de changer « la perception de la notion de travail » ; il cherche ainsi à renforcer la place du travail dans les institutions formant les liens de la société. Enfin, la réforme veut donner une nouvelle place aux partenaires sociaux dans les débats futurs, sur les modifications du système d'ores et déjà programmées.

Motif de la retraite à la carte La réforme doit permettre de donner « davantage de liberté et de souplesse » aux futurs retraités. Il s'agit de laisser plus de place au système individualiste de la retraite par capitalisation dans la lignée du plan partenarial d'épargne salariale volontaire de Laurent Fabius. D'autre part les retraités disposent de marges plus importantes dans la loi dans la mesure où ils peuvent racheter des trimestres, 12 au maximum au titre de leurs années d'études supérieures et travailler au-delà de la limite autorisée (avec une surcote, pour favoriser l'activité des séniors).

Motif budgétaire : garantir le financement de la réforme Cette partie présentée par la loi montre les sources de financement que le gouvernement va mobiliser pour financer la réforme et combler le besoin de financement. Ce besoin de financement est évalué à 43 milliards d'euros : la réforme doit permettre un solde net de 18 milliards soit 46 % du total. Le gouvernement va compléter ce premier solde par une hausse des cotisations vieillesse notamment dans la fonction publique à partir de 2006. Le reste doit être financé par une baisse du taux de chômage à 5 % d'ici 2020 soit une économie prévue de 15 milliards d'euros.

Chronologie de la réforme et forces en présence