Le projet urbain partenarial ou PUP est un outil de financement pour des opérations d’aménagement institué par la loi du de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion. Il vient se substituer au programme d'aménagement d'ensemble (PAE) mis en place lors de la loi du relative à la définition et à la mise en œuvre de principe d’aménagement et supprimé le . Ce dernier n'a pas eu le rendement escompté et a provoqué de nombreux contentieux dus notamment à un préfinancement qui manquait de sécurité juridique. Ce PUP vient également compléter la zone d'aménagement concerté (ZAC) mal adaptée aux initiatives purement privées.
Description
Le PUP est un outil qui permet aux communes ou aux établissements publics compétents de signer avec les propriétaires des terrains, les aménageurs ou les constructeurs, une convention fixant le programme des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants et usagers de l'opération, ainsi que les conditions de leur prise en charge (article L.332-11-3 du code de l'urbanisme).
Le PUP est mis en œuvre par voie conventionnelle. C'est la convention qui établit le montant de la prise en charge privée du coût des équipements publics, qui fixe les délais de paiement, les modalités de cette participation voire encore la durée d'exonération de la taxe d'aménagement (ancienne taxe locale d'équipement). Cette convention doit de plus respecter le principe de lien direct avec l'opération de financement ou de participation ainsi que celui de proportionnalité qui précise que la construction ou l'aménagement concerné ne peut être fixé qu’à hauteur de la proportion dans laquelle les équipements seront utilisés par l’opération de mise à contribution.
Le PUP crée une souplesse contractuelle entre une collectivité locale et les opérateurs concernés sans mise en concurrence préalable et en garantissant une vraie sécurité juridique ainsi qu'un cadre transparent pour les opérations d'initiative privée.
Champ d'application territorial du PUP
Il est défini dans l'article L. 332-11-3 du code de l’urbanisme, issu de l'article 43 de la loi du . Il est d’abord nécessaire que le projet urbain partenarial soit situé sur le terrain d’assiette d’une commune dotée d’un plan local d’urbanisme (PLU) ou de tout autre document d’urbanisme en excluant toutefois la carte communale. Le PUP pourra s'appliquer sur les zones « urbanisées » (U) et « à urbaniser » (AU) du PLU définie à l’article R. 123-4 du code de l’urbanisme, mais aussi sur des zones U et « naturelles » (NA) des plans d’occupation des sols (POS) résultant des dispositions de l’ancien article R. 123-18 du code de l’urbanisme.
Il pourra également être instauré aux zonages équivalents des plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) et sur les anciens plans d’aménagement de zones (PAZ) des ZAC, lesquels sont établis sur la base des anciens articles R. 311-10 et R. 311-10-2 du code de l’urbanisme.
Les parties à la convention
La première partie à la convention est en principe une personne privée qui a l'initiative de la création. Ce peut être un ou des aménageurs, un ou des constructeurs ou encore un ou des propriétaires. La catégorie de propriétaires n'était pas insérée dans le programme d'aménagement d'ensemble son inclusion est donc nouvelle et traduit la volonté du législateur de prendre davantage en compte l’intérêt de la personne privée. Cet opérateur privé conclut la convention avec une ou plusieurs personnes publiques qui est en général une Commune ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).
En outre une convention pourra être signée entre la personne publique compétente et un ou plusieurs aménageurs, constructeurs ou propriétaires sans toutefois qu'il y ait un cumul de participations. les différentes parties au contrat ne pourront donc pas légalement, toutes participer au financement du même équipement public. Elles peuvent donc contribuer soit chacune au financement intégral d’un ou plusieurs équipements déterminés, ou chacune à une partie seulement du financement d’un même équipement.
Les autorisations d'urbanisme concernées
Même si l’article L. 332-11-3 ne fait référence à aucune procédure d’urbanisme, la conclusion d’un projet urbain partenarial va n’être réalisable que dans le cadre d’une procédure de contrôle de l’utilisation ou de l’occupation des sols. Ce contrat va ainsi être un des éléments constitutif du dossier du permis de construire ou d’aménager.
Contrairement à la pratique anciennement faite des programmes d’aménagement d’ensemble (PAE), le dispositif du projet urbain partenarial met un avant le désir des opérateurs d’instaurer davantage de souplesse dans les modalités de financement privé relatives à de tels équipements, en tenant compte de leurs besoins précis quant à leur projet d’aménagement ou de construction. Cette procédure exclut toutefois les déclarations préalables.
Les équipements publics concernés
Il s'agit du financement des équipements publics nécessaires au périmètre délimité par les parties. Aucune distinction n’est faite entre les équipements dits d’infrastructure (voie publique, réseaux d’eau, électricité, communication électroniques) et ceux qualifiés de superstructure (école, gymnase,…). Cette souplesse dans l’appréhension des constructions concernées constitue un élément positif pour les agents contractuels et traduit la volonté du législateur d’ouvrir plus grandement les opportunités de financements privés.
La convention de PUP ne peut être mise en œuvre que pour la réalisation d’équipements autres que les équipements propres mentionnés à l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme.
Le second alinéa de l'article L. 332-11-3 du Code de l'urbanisme précise que les équipements pouvant être financés par un PUP sont . La convention ne permet donc pas d'exiger des constructeurs ou aménageurs un montant de participation excessif, la loi disposant en ce sens que l'opération envisagée doit nécessiter la réalisation d'équipements publics pour répondre « aux besoins des futurs habitants ou usagers » et que le coût payé doit être proportionnel à ces besoins.
La procédure d'élaboration de la convention du projet urbain partenarial
L’article R. 332-25-1 alinéa 1 du code de l’urbanisme prévoit que la signature d’une convention de projet urbain partenarial par le maire ou le président d’un établissement public de coopération intercommunal doit être autorisée par délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’EPCI compétent. Après signature avec les propriétaires, aménageurs ou constructeurs, la convention sera ensuite soumise aux mesures de publicité adéquates. Il est indispensable de procéder à son affichage pendant un mois en mairie ou au siège de l'EPCI ainsi que dans les mairies des communes membres concernées, de la mention de la signature de la convention ainsi que du lieu où le document peut être consulté.
La procédure de mise en œuvre du PUP comporte deux phases : une phase réglementaire durant laquelle les grandes orientations du projet urbain seront définies et la phase opérationnelle durant laquelle le projet sera affiné et réalisé.
Contenu de la convention du PUP
La convention de PUP doit être fixée après négociation entre la personne publique et privée sur la nature exacte de l’équipement public concerné, ainsi que sur les modalités de paiements : Le périmètre couvert par la convention Elle doit donner en annexe le périmètre de l’opération de construction ou d’aménagement afin notamment de délimiter le périmètre d’exonération de la taxe d’aménagement. Il ne correspond pas au périmètre des équipements publics à réaliser, mais à l’assiette du terrain sur lequel il sera réalisé. Une fois déterminé il ne peut plus être modifié. De plus, depuis le décret du , le périmètre fixé par la convention de PUP doit être annexée au PLU. Les opérations de construction envisagées Il est nécessaire d'indiquer quelle est la nature des opérations de construction qui sont envisagées et le calendrier de ces réalisations. Il faut en effet préciser les besoins qui justifient le recours au PUP pour la construction de ces équipements publics et répartir les différentes phases de constructions de manière équilibrées. La présentation précise des équipements publics La convention doit précisément décrire leurs coûts prévisionnels, l’évaluation du montant total de l’opération ainsi qu’un échéancier faisant apparaitre les délais de réalisation. Il est possible avec le PUP d’échelonner la réalisation des travaux en tenant compte de l’avancement des projets d’aménagement ou de construction. Il s’agit en principe d’équipements à réaliser, mais il peut également s’agir d’équipement en cours de réalisation si l’équipement a été échelonné financièrement entre plusieurs opérations. La forme de la participation (financière ou apport de terrains, bâtis ou non) Participation financière : le PUP devra indiquer le montant de la participation financière du propriétaire, aménageur ou constructeur et les délais et la répartition des paiements. Les parties ont une certaine liberté de définition des dates de paiement, ils peuvent prévoir des dates fixes ou non et prévoir le paiement pendant les travaux ou à l’engagement de ceux-ci. Le montant de participation à la charge du constructeur, propriétaire ou aménageur n’est pas vraiment précisé dans les textes. La seule réponse à un objectif de besoins des futurs habitants et usagers ainsi que la notion de fraction du cout proportionnel sont indiquées. Cela signifie que le coût de l’équipement doit comprendre les frais d’études, le coût du foncier et les autres frais engagés, et non le seul coût des travaux. Participation sous forme de terrains bâtis ou non bâtis : le constructeur, l'aménageur ou le propriétaire peut envisager une participation sous forme de terrain bâtis ou non bâtis. Les deux contractants doivent bien entendu être d’accord sur la valeur de l’immeuble à céder, car cette contribution remplace intégralement ou partiellement celle financière. Le lieu du terrain ou de la construction n’est pas important, il peut se situer dans le périmètre de la convention ou à l’extérieur de celui-ci. Durée d'exclusion du champ d'application de la taxe d'aménagement La convention doit contenir la durée d’exclusion de la taxe locale d’équipement qui ne pourra excéder 10 ans. La date de démarrage de l’exonération débutera à partir de l’affichage en mairie ou au siège de l’établissement public compétent. Les autres taxes existantes restent néanmoins exigibles.
La convention pourra autoriser à passer des avenants pour tenir compte des modifications éventuelles en cours de projet. Il est aussi prévu l’indemnisation du cocontractant privé en cas d’évolution des documents d’urbanisme contraire à ses projets d’opérations, en effet le régime de PUP ne crée ni ne garantit la stabilité de la constructibilité des terrains.
Le financement du projet urbain partenarial
La prise en charge financière des équipements peut couvrir tout ou partie des dépenses à engager pour leur réalisation. La totalité des éléments constitutifs du prix de revient d'un équipement peut donc être pris en compte : frais d'études préalables, coûts du foncier, des matériaux et de leur mise en œuvre, de vérification et contrôle, frais divers et TVA.
Les coûts d’équipements publics que les propriétaires fonciers, les aménageurs ou les constructeurs acceptent de prendre en charge peuvent être payés de deux manières : Par un apport financier