L’externalisation de l'asile est un type de politique défendue ou menée par certains pays de l'Union européenne consistant à délocaliser l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile, ainsi que le traitement de leurs demandes d'asile, dans des lieux situés à proximité des frontières de l'UE, ou dans des pays, situés hors de l'UE, par lesquels les demandeurs transitent. Un exemple notoire en Europe est celui de la Hongrie et la zone de transit fermée que le gouvernement de Viktor Orbán a établi du côté hongrois de la frontière avec la Serbie entre 2015 et 2020, avant que le système des zones de transit soit jugé contraire au droit de l'Union européenne par la Cour de justice de l'UE.
En Australie, une politique similaire, officiellement qualifiée de solution du Pacifique, s'est traduite par la multiplication des camps d'enfermement des exilés, notamment le camp de Woomera et celui de Nauru ainsi que l'exclusion de certaines îles du territoire migratoire australien afin de limiter l'accès aux protections juridiques prévues par le droit australien pour les faire échapper au système national des protections juridiques.
Selon l'auteur Jérôme Valluy, ces politiques se sont traduites en Europe par une prolifération des camps d'exilés dans et autour de l'Union Européenne, une pression sur les pays voisins pour y développer des systèmes d'asile examinant les demandes sur leurs territoires et une radicalisation des enjeux politiques anti-migratoires dans les pays limitrophes à l'intérieur de la frontière commune de l'Union Européenne. Asile externalisé
La notion d'« externalisation de l'asile » n'est pas un concept juridique mais sociologique et politique, qui caractérise des politiques publiques visant, sans renier formellement les principes du droit d'asile, à développer les camps de rétention d'exilés et les régimes juridiques de rejet des demandes d'asile dans les pays limitrophes de l'Union européenne afin de fermer ses frontières aux mobilités internationales d'exilés. Selon l'auteur Mohammed Amarti, ces orientations sont en gestation durant les années 1990 puis s'expriment en 2002 et 2004 pour être formulées dans le programme de La Haye qui cadre les politiques européennes de sécurité de 2004 à 2009 .
Gestation (1997-2001)
Circulation et fermeture
Les politiques d'externalisation de l'asile sont issues d'une histoire longue : celle des transformations des cultures politiques européennes vis-à-vis des étrangers depuis les vagues de décolonisation (années 1960), le début de la crise économique (années 1970) et le retour des partis d'extrême droite (années 1980). Les années 1990 sont celles d'une convergence européenne accrue des politiques de mobilité des personnes : la liberté de circulation intérieure des citoyens européens (Convention de Schengen, 1991) est liée à la fermeture des frontières communes aux mobilités internationales (Convention de Dublin, 1990). Dès cette époque est ouverte la possibilité de renvoyer les exilés vers leur premier pays d'entrée dans l'Union européenne et des accords de réadmissions avec des pays voisins de transit sont négociés. Le Conseil européen de Séville () demande .
Le traité d'Amsterdam
En 1997, le traité d'Amsterdam prévoit l'adoption, après le Conseil européen de Tampere de 1999, l'adoption d'un programme quadriennal (2000-2004) au terme duquel la politique de l'asile et des migrations doit relever des politiques communes de l'Union européenne. Cette première phase d'européanisation de l'action publique aboutira, après plusieurs initiatives gouvernementales favorables à l'externalisation de l'asile (Autriche en 1998, le HCR en 2002, la Grande-Bretagne en 2003), à l'adoption du programme de la Haye (2004-2009) qui en formulera le plus concrètement les dispositifs finalement négociés par les États membres et les institutions de l'Union européenne.
L'impulsion autrichienne
En 1998, l'Autriche, marquée en politique intérieure par l'arrivée en octobre 1999 de l'extrême droite dans la coalition gouvernementale (le Parti autrichien de la liberté (FPO) de Jörg Haider), assure la présidence de l'Union européenne. Elle présente un « Document de stratégie sur la politique de l’Union européenne en matière de migrations et d’asile » qui propose la création de centres en Albanie et au Maroc. Un groupe européen interministériel est créé pour étudier les possibilités de coopérer avec les États tiers. Cinq pays sont désignés comme prioritaires et avec eux leurs régions environnantes pour élaborer des plans d’action visant à stopper les exilés : l’Albanie, l’Afghanistan, le Sri Lanka, la Somalie et le Maroc. Sur ces cinq pays/régions deux, l’Albanie et le Maroc, sont à la fois des pays d’émigration et de transit voisins de l’Europe. Le plan relatif à l’Albanie envisage des « camps », dits « centres de transit » visant à enfermer et à dissuader les exilés ; les désignations appropriées de ces camps seront effacées du document final. Le plan d’action pour le Maroc vise à lui indiquer les mesures à prendre pour lutter contre l’immigration clandestine.
Rôle du HCR
En , un nouveau Haut Commissaire aux Réfugiés de l'ONU est nommé : Ruud Lübbers, premier ministre néerlandais de centre droit ayant effectué dans son pays le plus long mandat (12 ans) de chef de gouvernement depuis 1945. Nommé après consultation des gouvernements européens, principaux bailleurs de fonds du HCR et parfaitement en phase avec les préoccupations politiques des autres chefs de gouvernements européens, il jouera un rôle important dans l'élaboration des politiques européennes d'externalisation de l'asile. Le il prononce devant un Conseil informel « Justices et affaires intérieures » de l’Union européenne à Copenhague, un discours affirmant que la Convention de Genève sur les réfugiés « ne suffit plus » et appelant à une autre approche qu’il nomme « Convention Plus ». Ce sont les premières idées relatives à ce qu’il nomme alors « la dimension externe des politiques européennes de l’asile ».
Accélération (2003)
En 2003, la préparation du sommet européen de Thessalonique suscite une accélération du débat et des initiatives relatives à l'externalisation de l'asile :
L'impulsion britannique Le , The Guardian divulgue l’existence d’un document du ministère de l’Intérieur britannique sur un plan destiné à faire baisser le nombre de demandeurs d’asile en Grande-Bretagne par deux moyens : des « zones de protection spéciale », notamment en Turquie, Iran et Kurdistan, ainsi qu'en Somalie du nord et au Maroc, afin d’y concentrer les réfugiés et d’éviter ainsi leur migration vers les pays européens ; des « centres » à la périphérie de l'Europe pour y transporter et y enfermer, durant le traitement des demandes d’asile, les exilés voulant trouver refuge dans les pays européens.
Le plan, présenté le à Ruud Lübbers alors en visite à Londres, prévoit de confier au HCR la mission et les moyens de gérer ces zones. Aucune réaction publique n’est exprimée par le HCR. Associations et intellectuels au contraire réagissent vivement contre cette perspective de multiplication des camps d'enfermement d'exilés.
Ralliement d'autres gouvernements Le projet est transmis le à la présidence grecque de l’Union européenne en vue du sommet de Thessalonique (). Les 27 et , un Conseil informel des ministres de l’Intérieur se réunit à Véria (Grèce) pour débattre de ces propositions : l’Espagne, les Pays-Bas, la Belgique et l’Italie sont favorables à la proposition britannique tandis que l’Allemagne s’y oppose, la France et la Grèce s’abstenant de prendre position, le Portugal, la Finlande et la Suède subordonnant leurs positions à celle du HCR. Or le Haut-commissaire Ruud Lübbers, invité à s’exprimer lors de cette rencontre, fait une déclaration favorable aux propositions britanniques, et souligne au passage l'efficacité de la notion de « pays d'origine sûr » afin de faire chuter les demandes d'asile, notion qu'il critiquera quelques mois plus tardCf. Mémoire en réplique des sénateurs signataires du recours dirigé contre la loi modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, section II, sur Légifrance, publié dans le JORF n°286 du 11 décembre 2003 page 21107.
Le rôle du HCR Cette position du HCR se confirme en avec la première diffusion (non publique) d'un texte intitulé : La Proposition d’une triple approche du HCRUNHCR, « UNHCR’s three-pronged proposal », UNHCR Working Paper, Genève, juin 2003, 12 p qui justifie et développe la logique d’externalisation de l’asile« 'No plans' for asylum camps outside EU », The Guardian, lundi 16 juin, 2003.SAINT-SAENS Isabelle, « Des camps en Europe aux camps de l’Europe », Multitudes, n°19, hivers 2004. . Ce texte plus largement discuté et négocié au sein de l’organisation qu’un simple discours du Haut-commissaire, atteste d’une implication large des cadres supérieurs de l'organisation dans cette orientation. Dans une lettre ouverte () aux chefs d’État, Amnesty International (Bureau de Londres), généralement proche du HCR, dénonce les projets d’externalisation de l’asile et met en cause explicitement le rôle du HCR, devenu publicSharon SPITERI, « Asylum centres plan gains EU support », EUObserver.com, 06.06.2003., dans l’élaboration de ces projetsAMNESTY INTERNATIONAL, UK/EU/UNHCR : Unlawful and Unworkable – Amnesty International’s views on proposals for extraterritorial processing of asylum claims, AI Index : IOR 61/004/2003, 18.06.2003, p.2. .
Sommet européen de Thessalonique (20 juin 2003)
Quatre jours avant le sommet, le gouvernement britannique, dirigé par Tony Blair, retira sa proposition, en raison des oppositions suscitées dans la société civile ainsi que des oppositions de l'Allemagne et de la Suède« Germany calls to keep veto in immigration policy », EUObserver Bruxelles, 02.07.2003.. Le projet n'est cependant que suspenduCONSEIL DE L’UNION EUROPEENNE, « Note de transmission de: la présidence aux: délégations - Objet : Conseil européen de Thessalonique 19 et 20 juin 2003 – Conclusions de la Présidence ». Bruxelles, 01.10. 2003, (OR. en) 11638/03 POLGEN 55 et, dès le lendemain, Londres, suivant en cela une recommandation de la Commission européenne « Council of The European Union – Bruxelles 14 juin 2003 – 10462/03 LIMITE – POLGEN 46 – From : The Presidency To : Council Subject : European Council (19-20 juin 2003) – Annotated draft agenda », fait part de son intention de mettre en œuvre des projets pilotes de camps externesMarc Roche, « Les Quinze s'efforcent de relancer leur politique d'immigration Londres ne renonce pas à des « centres » hors de l'UE », Le Monde, 21 juin 2003. en partenariat avec les Pays-Bas, le Danemark et l’AutricheAndrew GRICE and Stephen CASTLE, « Blair loses fight for 'refugee protection' zones but will push on », The Independent, 20 juin 2003.Michael WHITE and Ian BLACK, « Go-ahead to experiment with Britain's refugee zones plan », The Guardian, samedi 21 juin 2003. dont les gouvernements étaient particulièrement favorables à ce projetMORICE Alain, « L'Europe enterre le droit d'asile », Le Monde diplomatique, mars 2004, p.14-15 ; voir aussi Alain Morice et Claire Rodier, « Comment l’Union européenne enferme ses voisins, Le Monde diplomatique, juin 2010; et le HCR, par la voie de son représentant, confirme son intérêt pour cette politiqueRuud Lubbers, « Put an end to their wandering Europe should do more to support refugees in their regions of origin », The Guardian, vendredi 20 juin 2003. .
Programmation (2004)