La procédure législative ordinaire (auparavant procédure de codécision) permet au Parlement européen d'adopter certaines directives et règlements communautaires en partenariat avec le Conseil de l'Union européenne : les deux pouvoirs doivent s'accorder sur le texte avant que celui-ci soit adopté, puis être transposé ultérieurement dans chaque État membre : c'est alors qu'ils auront force de loi. Le déroulement de cette procédure ainsi que ses 85 domaines d'application (en 2018) sont définis dans le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Parmi les différentes procédures législatives de l'Union européenne, la procédure législative ordinaire est le principal mécanisme d'adoption des textes législatifs.
Historique
Introduite par le traité de Maastricht en 1992, la procédure de codécision a remplacé la procédure de coopération (abolie par le Traité de Lisbonne) et considérablement élargi les pouvoirs du Parlement européen. Étendue et aménagée (simplifiée) pour en renforcer l'efficacité par le traité d'Amsterdam (1997), puis par les traités de Nice (2003) et de Lisbonne (2007), la codécision est devenue la procédure législative ordinaire et concerne, en 2018, quatre-vingt cinq domaines d'intervention de l'Union. (transports, agriculture, justice, circulation des personnes, etc.) dans lesquels le Parlement et le Conseil des ministres adoptent ensemble les décisions.
En 2016, un accord interinstitutionnel (.) a permis d'améliorer les prises de décision dans le cadre de la procédure législative ordinaire (programmation, consultation élargie d'acteurs tiers, transparence).
Depuis son introduction, la procédure de codécision a conduit au rejet de quelques textes par le Parlement : la première fois en 1995 dans le cadre du premier projet de directive sur la brevetabilité des inventions biotechnologiques, et la dernière fois (à ce jour, début 2006) lors du débat sur les brevets logiciels. L'écrasante majorité des textes proposés (418 sur 420 pour la législature 1999-2004) est cependant acceptée (que ce soit en , ou à l'issue d'une procédure de conciliation).
Bases juridiques
Telle que définie par l'article du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la codécision constitue la procédure législative centrale du système décisionnel de l'Union, la Commission européenne gardant toujours le monopole de la proposition. Elle se fonde sur le principe de parité et veut qu'aucune des deux institutions (Parlement européen et Conseil de l'Union européenne) ne puisse adopter de législation sans l'assentiment de l'autre. En pratique, les exceptions sont très nombreuses. Elles le demeurent avec le traité de Lisbonne bien qu'il en fasse théoriquement la (articles et TFUE, anciennement 251 du TCE). Le nombre de domaines concernés, 40 sur un total de 90 avant le traité de Lisbonne, est passé à 69 après signature de ce traité en intégrant notamment les politiques de coopération policière et judiciaire (TFUE à ).
Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne définit dans ses différents articles les domaines d'application (bases juridiques) de la procédure législative ordinaire, en 2018, le nombre de bases juridiques soumises à la procédure législative ordinaire est de 85.
Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, 90 % des propositions de la Commission ont été traitées par la procédure législative ordinaire (période 2009-2016), les durées moyennes totales de traitement des propositions varient de 19 à 22 mois.
Modalités
L'article du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne sert de cadre de référence pratique pour chaque institution quant au rôle qu'il a à jouer aux différents stades de la procédure. La déclaration 34 annexée au traité d'Amsterdam invite les institutions à mettre tout en œuvre pour garantir que la procédure se déroule aussi rapidement que possible : le délai réel entre la deuxième lecture du Parlement européen et l'issue des travaux du comité de conciliation ne doit notamment pas dépasser neuf mois. Un autre accord inter-institutionnel, signé le , fixe de nouveaux objectifs et engagements, dont :
l'amélioration de la coordination inter-institutionnelle et de la transparence ; l'établissement d'un cadre stable pour les « instruments alternatifs » ; l'utilisation accrue de l'analyse des effets dans le processus décisionnel communautaire ; la volonté de fixer un délai contraignant pour la transposition des directives en droit national.
Procédure
La procédure législative ordinaire vise à adopter un règlement, une directive, ou une décision (art. §1).
On distingue quatre phases distinctes dans la procédure : et , conciliation et . À l'issue de la deuxième et de la troisième le texte peut être rejeté, l'adoption quant à elle peut intervenir au niveau de la première, de la seconde ou de la troisième.
Proposition de la Commission
La Commission européenne a, conformément au TFUE, le monopole de l'initiative législative dans tous les domaines soumis à la procédure législative ordinaire. Elle peut modifier sa proposition tant que le Conseil n'a pas statué (art. §2). La base juridique retenue par la Commission détermine la procédure législative à suivre, la procédure législative ordinaire s'applique dans 90 % des cas.
La proposition de la Commission est le résultat d'un large travail de consultation qui peut être mené de façons diverses (évaluation des conséquences, rapports d'experts, consultation d'experts nationaux, d'organisations internationales et/ou d'organisations non-gouvernementales, consultation via des livres verts ou blancs, etc.).
Un processus de consultation est également lancé entre les différents services de la Commission afin de s'assurer que toutes les dimensions de la question abordée sont prises en compte (consultation inter-services).
Avant d'être présentée à la procédure législative ordinaire, la proposition de la Commission doit être adoptée par le Collège des commissaires composé du président de la commission et des 27 commissaires. Cette procédure d'adoption peut-être écrite (pas de débats entre Commissaires), ou orale (le dossier est débattu par le Collège), la proposition est alors publiée dans le Journal officiel de l'Union européenne (série « C »).
La proposition est transmise en même temps au Parlement européen (PE) et au Conseil, et dans certains cas particuliers au Comité économique et social européen et au Comité des Régions, qui regroupent respectivement des « représentants des différentes composantes à caractère économique et social de la société civile organisée » et des « représentants des collectivités régionales et locales ».
Le Comité économique et social et le Comité des régions sont définis aux articles à du TFUE. Ils sont obligatoirement consultés par la Commission et le Conseil dans les cas prévus par le traité, ou quand ceux-ci le jugent utile (les deux comités peuvent également intervenir spontanément). Le Conseil ou la Commission peuvent impartir un délai pour l'émission de ces avis (art. et du TFUE). Le Parlement européen a également la faculté de consulter les deux Comités.
Première lecture
La proposition de directive est soumise au Parlement et au Conseil de l'Union européenne, qui en discutent indépendamment et peuvent l'amender.
Au Parlement européen
Le Parlement européen rend un avis en première lecture. Cet avis, préparé par un rapporteur choisi parmi les élus du Parlement, est discuté et amendé au sein de la commission parlementaire compétente, puis en séance plénière, qui l'adopte à la majorité simple (art §3 du TFUE et art. 49 - 55 et 59 du règlement interne du PE. (RI)). Les relations entre le Parlement européen et la Commission, en ce qui concerne le processus législatif, sont régies d'une façon générale par l'Accord-cadre sur les relations le Parlement européen et la Commission, qui date de l'année 2000.
Le traité ne fixe aucun délai pour l'avis du Parlement européen. Dans la pratique, cette phase dure en moyenne huit mois, mais peut être toutefois beaucoup plus longue en fonction de la difficulté technique ou politique des dossiers. Si la commission parlementaire responsable du dossier ne propose pas d'amendements, le Parlement européen tend à utiliser des procédures plus légères et rapides (art. 50 du règlement interne du PE).
Travail en commission parlementaire
La commission parlementaire compétente au fond est désignée ainsi que celles consultées pour avis (art. 53 règlement interne du PE). La base juridique et les aspects financiers peuvent être évalués par les commissions parlementaires compétentes pour les questions juridiques ou budgétaires (art. 39 et 41 RI).
Au sein de la commission parlementaire compétente, les coordinateurs (députés représentants les groupes politiques) attribuent la préparation du projet de rapport à un rapporteur (art. 49 RI) choisi selon un système de pondération représentatif du poids de chaque groupe politique au sein de la commission.
Les autres groupes politiques peuvent également nommer un ou plusieurs rapporteurs fictifsGlossaire de la Commission européenne. qui sera chargé de préparer la position de ces groupes et suivre le travail du rapporteur.
Le projet de rapport préparé par le rapporteur est étudié pendant plusieurs réunions en commission parlementaire. Le rapporteur, les députés membres ou suppléants de la commission parlementaire concernée (mais également de toutes les autres commissions parlementaires du Parlement européen), peuvent proposer des amendements en leur nom à la proposition de la Commission. Ces amendements sont tous soumis au vote de la commission parlementaire responsable au fond, à la majorité simple. Le vote d'un rapport est conclu par un vote sur la proposition de la Commission telle qu'amendée et le vote d'une résolution législative (art. 49 du règlement interne du PE). Le rapporteur rédige et inclut les amendements discutés, ainsi que les éventuelles recommandations et remarques du Comité des Régions, du Comité économique et social et éventuellement d'autres commissions parlementaires saisies pour avis. Adoption en séance plénière
Une fois le rapport adopté en commission parlementaire, il est mis à l'ordre du jour de la session plénière.
Des amendements additionnels au rapport, qui inclut les amendements adoptés en commission parlementaire, peuvent être déposés au nom des groupes politiques ou de 40 députés au moinsGuide de la plénière, section 5.1 Amendements, p.20
www.europarl.europa.eu/sed/doc/ext/manual/manual_fr.pdf (art. 169 RI) et soumis au vote de la plénière. Le délai de dépôt de nouveaux amendements en plénière est, en règle générale, fixé au jeudi de la semaine précédant la session, à 12h00.
Lors du débat en plénière qui précède le vote, le Commissaire chargé du dossier annonce et explique la position de la Commission sur les amendements déposés. La position de la Commission sur les amendements du Parlement européen est préparée par la Direction générale chargée du dossier et approuvée par le Collège des commissaires. En pratique, la décision du Collège est préparée par le Groupe des relations interinstitutionnelles (qui rassemble les membres responsables des affaires interinstitutionnelles des cabinets des commissaires), puis est entérinée par celui-ci.
La majorité simple est requise pour adopter des amendements, la proposition de la Commission telle que modifiée et la résolution législative (art. 59 RI). Si la résolution législative accompagnant le rapport a été adoptée en commission parlementaire à la quasi-unanimité (avec moins de 10 % de voix contre), le rapport peut être adopté par la plénière sans amendement additionnel ni débatArticle 59 du règlement interne du Parlement..