En droit constitutionnel français, une ordonnance est une mesure prise par le gouvernement dans des matières relevant normalement du domaine de la loi. Elle relève de la procédure législative déléguée.
Dans le cadre de la Cinquième République, le gouvernement ne peut prendre des ordonnances que s'il y a été habilité par le Parlement, conformément à l'article 38 de la Constitution, ou autorisé par la Constitution s'agissant de certaines dispositions relatives à l'outre-mer: l'article 74-1 de la Constitution, ou au titre de la mise place de la République sans examen par le Parlement, mais après avis du Conseil d'Etat: l'article 92 de la Constitution et l'article 91,1er alinéa.
Assimilées à des règlements, les ordonnances entrent en vigueur dès leur publication. Elles ne prennent toutefois valeur législative qu'après avoir été ratifiées par le Parlement dans un délai fixé.
Historique thumb|Ordonnance de Villers-Cotterêts.
Ordonnance d'Ancien Régime
Sous l'Ancien Régime, une ordonnance était un texte pris par une institution (par exemple, le pouvoir royal) et correspondant approximativement à une loi. Les ordonnances se distinguent des édits, portant sur une matière spécialisée alors que l'ordonnance est plus générale.
Ordonnance du Consulat et du Premier Empire
Ordonnance de la Restauration et de la monarchie de Juillet Au moment de la Restauration, le terme d'« ordonnance » est rétabli pour mieux marquer la rupture avec la Révolution et l'Empire et rappeler l'Ancien Régime. Toutefois, sur le plan juridique, rien ou presque ne distingue ces ordonnances des décrets impériaux ou des décrets qui existeront dans les régimes suivants : les ordonnances sont soit autonomes, soit prises pour l'exécution des lois, la pratique du contreseing ministériel est de plus en plus fréquente,
Les ordonnances les plus célèbres de la Restauration sont les ordonnances de Saint-Cloud, qui préludent à la chute du régime. La monarchie de Juillet reprend le terme d'ordonnance, après quoi le mot de « décret » s'impose pour désigner les règlements.
Ordonnances à la Libération thumb|Ordonnance portant organisation des Pouvoirs publics en France après la libération, . Archives nationales A//1902.
Ordonnance du Comité français de libération nationale : : constitution d'une Assemblée consultative provisoire.
Entre 1944 et 1946, les actes importants du Gouvernement provisoire de la République française sont pris par ordonnance : : ordonnance portant organisation des pouvoirs publics en France après la Libération, : ordonnance relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental, ordonnances sur la liberté de la presse, ordonnances relatives à l'épuration, : ordonnance relative à l'enfance délinquante, codifiée en 2020 dans le code de la justice pénale des mineurs, : ordonnance relative à l'activité des associations, ligues, fédérations et groupements sportifs, : ordonnance portant organisation de la sécurité sociale., : ordonnance sur la fonction publique, créant les instituts d'études politiques et l’École nationale d'administration, instituant une direction de la fonction publique et un conseil permanent de l'administration civile., : ordonnance relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France et portant création de l’office national d’immigration, codifiée en 2004 dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile..
Ordonnance sous la Cinquième République (article 38)
Entre le et le , lors de la mise en place de la République, les ordonnances sont régies par l'article 91 (premier alinéa) et par l'article 92 de la Constitution.
A compter du , et en application de l’article 38 de la Constitution : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi »
Utilisation de l'ordonnance
La loi d’habilitation doit fixer les domaines et la durée où le gouvernement pourra prendre des ordonnances, sous peine d’être sanctionnée par le Conseil constitutionnel français pour incompétence négative.
La première utilisation d'une ordonnance sur le fondement de l'article 38 de la Constitution remonte à la loi du Les statistiques d'utilisation des ordonnances proviennent d'une note de synthèse du service des études juridiques du Sénat : Les ordonnances, 10 février 2006., qui permettait au Gouvernement de prendre des mesures de maintien de l'ordre en Algérie. Par la suite, de 1960 à 1990, 25 lois comportant des mesures d’habilitations ont été adoptées, puis 13 lois entre 1990 et 2001.
Dans les années 1990 et 2000, les ordonnances ont essentiellement concerné : l'actualisation du droit applicable outre-mer (70% des ordonnances), la mise en œuvre du droit européen (transposition de directive, adaptation de règlement ou adaptation au droit communautaire), la codification..
À compter de 2007, les ordonnances relatives à ces trois derniers sujets se sont marginalisées ; elles touchent désormais à des sujets très variés. En 2020, dans le contexte de la pandémie de Covid-19, 84 ordonnances ont été publiées afin de prendre des mesures « urgentes » pour répondre à la crise sanitaire, dans des sujets à la fois nombreux et hétérogènes..
Dans un contexte d’inflation législative, les ordonnances permettent de contourner les limites du calendrier parlementaire, elles sont utilisées pour des dispositions techniques ou ne faisant pas l'objet de priorité politique..
ordonnances ont été publiées de l'investiture de Charles de Gaulle jusqu'en 2019 ; 80 % datent des 25 dernières années de cette période du fait de la transposition de directives européennes et de directives propres à l’outre-mer.. À cette date, François Hollande est le président qui y a eu le plus recours si on les rapporte à la période d'exercice du pouvoir, suivi d'Emmanuel Macron (cf. Ordonnances sous la présidence d'Emmanuel Macron). À cette date également, la présidence qui cumule le plus d’ordonnances est celle de Jacques Chirac, mais plus d’un quart d’entre elles sont attribuables au gouvernement Jospin. Parmi les Premiers ministres, les trois plus gros utilisateurs par rapport au temps passé à Matignon sont Bernard Cazeneuve, Manuel Valls et Dominique de Villepin ; sur les dix plus gros utilisateurs d'ordonnances, six sont des socialistes. De 1958 à 2019, 412 ordonnances sont l’œuvre d’un gouvernement de gauche, soit près de 40 % des ordonnances publiées, alors que la gauche n’a été au pouvoir qu’un peu moins d’un tiers du régime (moins de 19 ans).
Il est rare qu’une proposition de loi ait pour objet de ratifier des ordonnances. Un exemple se produit en 2021, afin de ratifier la réforme de la haute fonction publiqueCréation des administrateurs de l'Etat et de l'Institut national du service public.. Cette initiative, issue des quatre principaux groupes politiques du Sénat, a pour but de provoquer un débat au Parlement, afin de, paradoxalement, rejeter ladite ordonnance..
Dispositions ne pouvant faire objet d'une loi d'habilitation Le Conseil constitutionnel, lors de sa décision du 26 Juin 2003 (Loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit), a eu l'occasion de préciser le domaine des lois d'habilitation sur le fondement desquelles peuvent être prises des ordonnances en restreignant ce dernier. En effet dans son 11ème considérant, le Conseil précise : 11. Considérant, en quatrième lieu, que, si une loi d'habilitation ne peut prévoir l'intervention d'ordonnance dans les domaines réservés par la Constitution à la loi organique, aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, l'article 38 de la Constitution autorise le Parlement à déléguer toute autre matière relevant de la loi.. Sont donc exclues du champ des ordonnances, les dispositions devant figurer dans une loi organique (qui précise la constitution), une loi de finances (qui fixe les ressources et les charges de l’État) ou une loi de financement de la Sécurité sociale.
Nature juridique La loi d'habilitation se formule généralement sous la forme suivante, elle contient deux délais, notés ici A et B :
« Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, dans un délai de A à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi afin » …
« Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de B à compter de la publication de l'ordonnance. »
Le délai A est dit « d'habilitation ».
La nature juridique de l’ordonnance varie en fonction de l’état du projet de loi de ratification et des délais A et B : projet de loi de ratification Date Nature Modification Contentieux< loi d'habilitation + A réglementaireles ordonnances peuvent être modifiées par le Gouvernement.. juge administratif : Conseil d'État.. projet de loi déposé et non promulgué>loi d'habilitation + A par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif par décret pris en Conseil d'État et délibéré en conseil des ministres dans les matières qui sont du domaine réglementaire. loi de ratification promulguée législative, rétroactivement à partir de sa signature.. l'ordonnance ne peut plus être modifiée que par la loi Question prioritaire de constitutionnalité. non déposé devant le Parlement > ordonnance + B l'ordonnance devient caduque : l'état du droit qui avait cours avant l'entrée en vigueur de celle-ci est rétabli.
Depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, les ordonnances ne peuvent être ratifiées que de manière expresse. Cette nouvelle disposition constitutionnelle exclut donc les ratifications implicites autrefois admises par la jurisprudence constitutionnelle et administrative.. La caducité des ordonnances est particulièrement rare : un cas depuis 2017.. En pratique, le gouvernement dépose un projet de loi de ratification quelques mois après la publication de l'ordonnance, dans le but de prévenir la caducité. Dans la plupart des cas, l'ordonnance est ratifiée par un autre projet de loi.. Ainsi, comme cas extrême, la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises ratifie 33 ordonnances..
En 2020, le Conseil constitutionnel considère que, passé l’expiration du délai d’habilitation, les dispositions contenues dans l’ordonnance « doivent être considérées comme des dispositions législatives » et peuvent ainsi faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité... Le Conseil d’État juge que ces ordonnances pourront toujours être contestées devant lui au regard notamment des engagements internationaux de la France, de la loi d’habilitation ou des principes généraux du droit..
Controverse à propos de la signature des ordonnances L’article 13 de la constitution disposant que « Le Président de la République signe les ordonnances », la question s’est posée de savoir si c’était ou non une compétence liée. Ainsi le Président est-il tenu de les signer, ou peut-il exercer un veto en le refusant ?
En principe, en droit, le présent a valeur d'impératif, mais la constitution de 1958 fait du président un arbitre, gardien des institutions.
La question s’est posée notamment en 1986 quand le président François Mitterrand refusa de signer trois ordonnances du gouvernement Chirac : relatives à la privatisation de 65 groupes industriels, à la délimitation des circonscriptions électorales et à la flexibilité du temps de travail. Jacques Chirac, ayant une vision gaulliste de la fonction, reconnut le droit pour le Président de ne pas signer, mais mit en avant la légitimité plus récente dont bénéficiait son gouvernement par rapport à François Mitterrand, élu cinq ans auparavant. Le gouvernement fut forcé de s'incliner devant le refus du président, et dut faire voter le contenu de ses ordonnances selon la procédure législative normale.