Zakonodavni postupak u Republici Hrvatskoj

thumb|350px|Hrvatski sabor, predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj

Zakonodavni postupak u Republici Hrvatskoj osnovni je postupak Hrvatskoga sabora propisan Ustavom i Poslovnikom Hrvatskoga sabora. Hrvatski sabor je predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj. Na temelju prava i ovlaštenja utvrđenih Ustavom Republike Hrvatske i Poslovnikom, Hrvatski sabor odlučuje o donošenju i promjeni Ustava, donosi zakone, državni proračun, odluke, deklaracije, rezolucije, povelje, preporuke i zaključke, te daje vjerodostojna tumačenja zakona.

Akti Sabora

Sabor može odlukom, poveljom, zahvalnicom ili drugim aktom domaćem ili stranom državljaninu ili organizaciji dati priznanje za njihov rad koji je od osobitog interesa za Republiku Hrvatsku. Prijedlog priznanja podnosi predsjednik Sabora.

Odluka se donosi kao akt uređivanja unutarnjeg ustrojstva, načina rada i odnosa u Saboru, ali može biti i u obliku poslovnika ili pravilnika. Odlukom, kao aktom ostvarivanja prava Sabora, odlučuje se o izboru, odnosno imenovanju, razrješenju i opozivu, o imenovanju u određena tijela, o potvrdi akata organizacija i zajednica.

Deklaracijom se izražava opće stajalište Sabora o pitanjima unutarnje ili vanjske politike te o drugim bitnim pitanjima važnim za državu.

Rezolucijom Sabor ukazuje na stanje i probleme u određenom području i na mjere koje bi trebalo provoditi u tom području.

Preporukom se ukazuje na podnesene predstavke i pritužbe o nepravilnostima u radu tijela koje imaju javne ovlasti s prijedlogom za njihovo razrješenje.

Zaključcima Sabor utvrđuje stajališta o određenim događajima i pojavama, a na osnovi ocjene stanje u pojedinoj oblasti, zaključcima se mogu zauzimati stajališta, izražavati mišljenja ili utvrđivati obveze Vlade, ministarstava i drugih tijela državne uprave.

Pregled zakonodavnog postupka

Postupak donošenja zakona pokreće se dostavom prijedloga zakona predsjedniku Sabora. Predsjednik Sabora primljeni prijedlog zakona upućuje predsjednicima svih radnih tijela, zastupnicima i predsjedniku Vlade, kada Vlada nije predlagatelj.

Pravo predlaganja zakona ima svaki zastupnik, klubovi zastupnika i radna tijela Sabora te Vlada.

Prije rasprave o prijedlogu zakona na plenarnoj sjednici Sabora, predsjednik matičnog radnog tijela i Odbora za zakonodavstvo dužni su prijedlog zakona uvrstiti na dnevni red sjednice radnog tijela i provesti raspravu. Radna tijela izjašnjavaju se o svim elementima prijedloga zakona, a Odbor za zakonodavstvo posebno i o ustavnim osnovama zakona.

Rasprava o prijedlogu zakona provodi se u dva čitanja. Prvo čitanje zakona je prvi dio u postupku donošenja zakona koji se provodi na sjednici Sabora. Ono obuhvaća: uvodno izlaganje predlagatelja, opću raspravu o prijedlogu zakona, raspravu o pojedinostima koja uključuje i raspravu o tekstu prijedloga zakona, raspravu o stajalištima radnih tijela koja su razmatrala prijedlog, kao i donošenje zaključka o potrebi donošenja zakona.

Konačni prijedlog zakona predlagatelj je dužan podnijeti u roku od šest mjeseci od dana prihvaćanja prijedloga zakona. U suprotnom, smatrat će se da je postupak donošenja zakona obustavljen. Rasprava o konačnom prijedlogu smatra se drugim čitanjem zakona i ono obuhvaća: raspravu o tekstu konačnog prijedloga zakona, raspravu o stajalištima radnih tijela, raspravu o podnesenim amandmanima, odlučivanje o amandmanima te donošenje zakona.

U slučajevima kada je na tekst konačnog prijedloga zakona podnesen veći broj amandmana ili kada su amandmani takve naravi da bitno mijenjaju sadržaj konačnog prijedloga zakona, provodi se i treće čitanje.

Iznimno, zakon se može donijeti po hitnom postupku. Zakoni se po hitnom postupku donose kada to zahtijevaju interesi obrane i drugi osobito opravdani državni razlozi, odnosno kada je to nužno radi sprečavanja ili otklanjanja većih poremećaja u gospodarstvu.

Procedura donošenja akata razlikuje se ovisno o tome o kakvom je aktu riječ, pa se tako procedura razlikuje za donošenje organskih zakona, državnog proračuna, no sam zakonodavni proces uvijek završava objavom zakona u službenom glasilu Republike Hrvatske.

U postupku donošenja odluka, deklaracija, rezolucija, preporuka i drugih akata Sabora primjenjuju se odredbe Poslovnika o postupku za raspravu o konačnom prijedlogu zakona s tim da je rasprava o tim aktima jedinstvena.

Postupak za donošenje drugih akata

U postupku donošenja odluka, deklaracija, rezolucija, preporuka i drugih akata Sabora primjenjuju se odredbe Poslovnika o postupku za raspravu o konačnom prijedlogu zakona s tim da je rasprava o tim aktima jedinstvena.

Postupak donošenja uvijek počinje prijedlogom akta koji predlagatelj dostavlja predsjedniku Sabora, a prema naravi akta isti mora sadržavati obrazloženje. Izvješća, raščlambe i ostale informacije koje Saboru nije dostavila Vlada, predsjednik Sabora upućuje Vladi na mišljenje.

Postupak donošenja zakona pokreće se dostavom prijedloga zakona predsjedniku Sabora koji zatim upućuje primljeni prijedlog zakona predsjednicima svih radnih tijela, zastupnicima i predsjedniku Vlade, kada Vlada nije predlagatelj.

Pravo predlaganja ima svaki zastupnik, klubovi zastupnika i radna tijela Sabora, te Vlada. Prilikom obrazlaganja nužnosti donošenja zakona, predlagatelj se može pozivati i na predstavke i prijedloge koje, u skladu s Ustavom Republike Hrvatske, imaju pravo podnositi građani Republike Hrvatske državnim i drugim javnim tijelima, a u svom sadržaju ukazuju na potrebu donošenja ili izmjene pojedinog zakona.

Na zahtjev predlagatelja Sabor može posebnim zaključkom odrediti da se u radnim tijelima provede prethodna rasprava o razlozima donošenja zakona i o osnovnim pitanjima koja treba urediti zakonom. Nakon prethodne rasprave održane na osnovi prikaza stanja u pojedinim područjima, te izloženih teza o mogućim normativnim rješenjima, sva stajališta, mišljenja i prijedlozi dostavljaju se predlagatelju koji ih je obvezan pri izradi prijedloga zakona uzeti u obzir i posebno obrazložiti one koje nije mogao prihvatiti.

Ako su izvješća, raščlambe te ostale informacije duže od 30 stranica, zastupnicima se dostavlja sažetak, a osnovni materijal stoji im na raspolaganju u Stručnoj službi Sabora. Podnositelj izvješća, raščlambe ili informacije dužan je navesti izvore i dokumentaciju na kojoj se zasniva osnovni materijal.

Tijek zakonodavnog postupka

Prijedlog zakona

Prijedlog zakona sadrži: ustavnu osnovu donošenja zakona, ocjenu stanja i osnovna pitanja koja se trebaju urediti zakonom te posljedice koje će donošenjem zakona proisteći, ocjenu i izvore potrebnih sredstava za provođenje zakona, tekst prijedloga zakona koji sadrži rješenja u obliku pravnih odredbi obrazloženje prijedloga kojim se daje objašnjenje pojedinih odredbi koje sadrži prijedlog zakona tekst odredbi važećeg zakona koje se mijenjaju, odnosno dopunjuju, ako se predlaže izmjena ili dopuna zakona

Uz prijedlog zakona predlagatelj može dostaviti i odgovarajuću dokumentaciju, posebice stručna mišljenja, prihvaćene međunarodne ugovore i druge akte kojima obrazlaže svoj prijedlog.

Prijedlog zakona u gornjem desnom kutu naslovne stranice obvezatno sadrži oznaku „P.Z. br…“, a zakon koji se usklađuje s propisima Europske unije oznaku "P.Z.E. br…" Svaki prijedlog zakona dobiva idući redni broj na kraju oznake koju mora sadržavati i svaki drugi pisani materijal (izvješća, mišljenja, amandmani, konačni prijedlog zakona) koji se odnosi na prijedlog određenog zakona, sve do donošenja zakona. Redni brojevi počinju od jedan i nastavljaju se u nizu za jedan saziv Sabora.

Predlagatelj je obvezan izvijestiti predsjednika Sabora tko će u radnim tijelima i Saboru davati obavještenja i objašnjenja, odnosno potrebna obrazloženja o podnesenom prijedlogu zakona.

Razmatranje u radnim tijelima

Prije rasprave o prijedlogu zakona na sjednici Sabora, predsjednik matičnog radnog tijela i Odbora za zakonodavstvo dužni su prijedlog zakona uvrstiti u dnevni red sjednice radnog tijela i provesti raspravu. Radna tijela izjašnjavaju se o svim elementima prijedloga zakona, a Odbor za zakonodavstvo posebno i o ustavnim osnovama zakona.

Ako se prijedlogom zakona stvaraju materijalne obveze, Sabor ne može odlučivati o prijedlogu zakona prije nego, na temelju izvješća Odbora za financije i državni proračun, utvrdi da se za ispunjenje tih obveza mogu osigurati financijska sredstva. Ako su u prijedlogu obuhvaćena pojedina pitanja koja su u djelokrugu drugih radnih tijela, prijedlog u pogledu tih pitanja mogu razmotriti i druga radna tijela. Radna tijela, osim Odbora za zakonodavstvo i Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav, koja su, uz matično, razmatrala prijedlog zakona dostavljaju svoja mišljenja, primjedbe i prijedloge matičnom radnom tijelu, vodeći računa kako bi matično radno tijelo moglo raspraviti njihova mišljenja i stajališta. Kad razmotri prijedlog zakona, matično radno tijelo podnosi svoje izvješće Saboru s mišljenjem, primjedbama i prijedlozima iznesenim u tijeku njegovog razmatranja.

Matično radno tijelo će razmotriti mišljenja, primjedbe i prijedloge koje su mu dostavila druga radna tijela koja su razmatrala prijedlog. U izvješću, koje podnosi Saboru, matično radno tijelo izražava i svoje stajalište o mišljenju, primjedbama i prijedlozima tih radnih tijela. Izvješća se upućuju predsjedniku Sabora, koji ih dostavlja predlagatelju zakona, predsjednicima radnih tijela i zastupnicima. Radno tijelo, kad razmotri prijedlog zakona, određuje izvjestitelja koji će na sjednici Sabora izlagati stajališta, mišljenja i primjedbe, te obrazlagati prijedloge tog tijela.

Prvo čitanje

Prvo čitanje zakona je prvi dio u postupku donošenja zakona koji se provodi na sjednici Sabora. Ono obuhvaća: uvodno izlaganje predlagatelja, opću raspravu o prijedlogu zakona, raspravu o pojedinostima koja uključuje i raspravu o tekstu prijedloga zakona, raspravu o stajalištima radnih tijela koja su razmatrala prijedlog, donošenje zaključka o potrebi donošenja zakona.

Predlagatelj zakona ima pravo tijekom cijele rasprave davati objašnjenja, iznositi mišljenja i izjašnjavati se o iznesenim mišljenjima, primjedbama i prijedlozima, te povući prijedlog zakona do zaključenja rasprave. Mišljenje u svakom trenutku može iznijeti i predstavnik Vlade i kada Vlada nije podnijela prijedlog zakona. Opća rasprava i rasprava o pojedinostima u pravilu se vode objedinjeno iako se u raspravi o pojedinostima raspravlja o tekstu prijedloga, dok se opća rasprava vodi na način da zastupnici iznose svoja mišljenja o tome je li potrebno donijeti zakona, o osnovnim pitanjima koja treba urediti zakonom, o ustavnom ovlaštenju da se predloženi odnosi urede zakonom i o opsegu i načinu zakonskog uređivanja tih odnosa. Ako zastupnici glasovanjem odluče da nije potrebno donijeti zakon, prijedlog zakona odbit će se zaključkom koji mora biti obrazložen i dostavljen predlagatelju. Odbijeni prijedlog zakona ne može biti ponovno uvršten u dnevni red sjednice prije isteka roka od tri mjeseca od dana kada ga je Sabor odbio.

Zaključkom kojim se prihvaća donošenje zakona, utvrđuju se stajališta, prijedlozi i mišljenja u vezi s prijedlogom zakona i upućuju se predlagatelju radi pripreme konačnog prijedloga zakona ili drugom tijelu ako je to odredio Sabor i s tim se suglasio predlagatelj. Zaključkom o prihvaćanju prijedloga zakona može se odrediti da je predlagatelj zakona obvezan prije podnošenja konačnog prijedloga zakona pribaviti mišljenje pojedinih tijela, organizacija ili zajednica o pitanjima na koja se odnosi predloženi zakon.

Konačni prijedlog zakona

Konačni prijedlog zakona predlagatelj je dužan podnijeti u roku od šest mjeseci od dana prihvaćanja prijedloga zakona. U suprotnom, smatrat će se da je postupak donošenja zakona obustavljen.