Laccordo di Schengen (ufficialmente Accordo fra i governi degli Stati dell'Unione economica del Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all'eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni) è un trattato internazionale firmato a Schengen il 14 giugno 1985 tra Lussemburgo, Belgio, Germania Ovest, Paesi Bassi e Francia, che prevedeva la creazione di uno spazio comune, tramite una progressiva eliminazione dei controlli alle frontiere comuni tra i cinque Stati interessati, sia delle merci sia delle persone.
L'accordo è stato il primo passo del cosiddetto acquis di Schengen, che dal 1999 è stato integrato nel quadro istituzionale e giuridico dell'Unione europea.
Storia Le prime iniziative per abolire i controlli alle frontiere interne delle Comunità europee, il precursore dell'Unione europea, sono state prese al Consiglio europeo di Parigi del 9 dicembre 1974, quando i capi di Stato e di governo delle Comunità decisero di esaminare la possibilità di istituire un'unione dei passaporti. All'epoca, sei Stati membri erano già membri di varie unioni regionali di passaporti: Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi nell'Unione dei passaporti del Benelux; Irlanda e Regno Unito nella Common Travel Area e Danimarca nell'Unione nordica dei passaporti (con gli altri Paesi nordici).
Alla luce delle conclusioni del Consiglio europeo, il 3 luglio 1975 la Commissione delle Comunità europee ha presentato una relazione sulla creazione di un'unione dei passaporti, proponendo sia la creazione di un passaporto europeo comune, sia l'abolizione dei controlli alle frontiere interne. Mentre un modello uniforme per i passaporti venne elaborato attraverso una serie di risoluzioni del Consiglio europeo negli anni '80, la proposta di abolire i controlli alle frontiere interne venne bloccata, in particolare dal Regno Unito.
Il 7 giugno 1984, invece, il Consiglio delle Comunità europee e gli Stati membri adottarono una risoluzione non vincolante che prevedeva un semplice allentamento dei controlli alle frontiere. L'anno successivo, la Commissione presentò una nuova proposta di direttiva vincolante per semplificare l'attraversamento delle frontiere tra gli Stati membri, ma anche questa proposta non ottenne il sostegno unanime degli Stati membri necessario per la sua adozione. Allo stesso tempo, Francia e Germania Ovest in particolare erano sempre più desiderose di allentare i controlli alle frontiere reciproche e scelsero di attuarli attraverso un accordo bilaterale separato firmato il 13 luglio 1984 a Saarbrücken, in Germania Ovest.
Accordo di Schengen La cooperazione bilaterale tra Francia e Germania Ovest si estese rapidamente ai tre paesi facente parte del Benelux, che facevano già parte di una propria unione di passaporti. In una riunione del 12 dicembre 1984, iniziarono i negoziati per la completa abolizione dei controlli reciproci alle frontiere alla luce dell'accordo franco-tedesco. Il 14 giugno 1985, i rappresentanti di Belgio, Francia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Germania Ovest firmarono l'accordo di Schengen a bordo della nave Princess Marie-Astrid sul fiume Mosella, nei pressi della città di Schengen in Lussemburgo, vicino al valico di frontiera tra Lussemburgo (Benelux), Francia e Germania Ovest.
L'accordo di Schengen prevedeva una serie di misure da adottare a breve e a lungo termine. Tra le altre cose, iniziarono ad armonizzare le politiche dei visti degli Stati membri e a semplificare i controlli alle frontiere interne. Allo stesso tempo, tracciarono un percorso verso la totale abolizione dei controlli alle frontiere interne.
Convenzione di Schengen e abolizione dei controlli alle frontiere interne Sebbene l'intenzione dell'accordo di Schengen fosse quella di abolire i controlli alle frontiere interne, questo obiettivo venne realizzato solo con la convenzione di Schengen, firmata il 19 giugno 1990 a Schengen. La Convenzione prevedeva, tra l'altro, l'abolizione dei controlli alle frontiere interne, il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne e l'istituzione del Comitato esecutivo. Inizialmente, la convenzione doveva diventare pienamente applicabile il 1º gennaio 1993, ma la sua entrata in vigore venne ritardata a causa di problemi nell'attuazione delle varie misure necessarie per l'abolizione dei controlli alle frontiere interne. Con una decisione del Comitato esecutivo, il 26 marzo 1995 la convenzione divenne pienamente applicabile in Belgio, Francia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Germania, nonché in Portogallo e Spagna, che avevano aderito alla cooperazione negli anni '90, di conseguenza i controlli alle frontiere interne tra questi Paesi sono vennero abolite, creando così lo spazio Schengen.
Anche la Grecia, l'Italia e l'Austria, così come i Paesi nordici, aderirono all'accordo e alla convenzione di Schengen negli anni '90 e i loro controlli alle frontiere interne con gli altri Paesi Schengen vennero aboliti tra il 1997 e il 2001. L'Islanda e la Norvegia furono i primi Paesi a essere associati alla cooperazione Schengen, senza far parte dell'Unione europea, attraverso specifici accordi di associazione.
Integrazione all'interno dell'Unione europea
L'Atto unico europeo introdusse nel Trattato che istituisce la Comunità economica europea una disposizione che prevedeva l'istituzione, entro il 1º gennaio 1993, di un mercato interno costituito da uno spazio senza frontiere interne in cui sarebbe stata garantita la libera circolazione di beni, servizi, persone e capitali. La Commissione interpretò questo concetto come l'abolizione dei controlli alle frontiere interne delle Comunità europee. Nel maggio 1992, la Commissione constatò che, mentre i lavori sulla libera circolazione delle merci, dei servizi e dei capitali procedevano in modo soddisfacente, i negoziati sulla libera circolazione delle persone procedevano molto più lentamente. Ad esempio, il Consiglio non era in grado di concordare le varie misure compensative necessarie per l'abolizione dei controlli alle frontiere interne, come le norme comuni per i controlli alle frontiere esterne e le condizioni per la libera circolazione dei cittadini di Paesi terzi tra gli Stati membri. Il 1º gennaio 1993, la Commissione non aveva ancora presentato una proposta per l'abolizione dei controlli alle frontiere interne, il che indusse il Parlamento europeo a presentare alla Corte di giustizia un ricorso per carenza contro la Commissione. Nel luglio 1995, la Commissione presentò finalmente una proposta di direttiva sull'abolizione dei controlli alle frontiere interne (che portò la Corte a respingere il ricorso del Parlamento). Tuttavia, questa proposta non venne adottata dal Consiglio a causa della continua opposizione, in particolare da parte del Regno Unito.
Durante i negoziati sul Trattato di Amsterdam, venne discussa la possibilità di incorporare l'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea. Per evitare ulteriori ostruzioni da parte del Regno Unito, venne introdotta la possibilità della cosiddetta "cooperazione rafforzata", che permette al Regno Unito (e all'Irlanda) di rimanere fuori da tutta o parte della cooperazione, consentendo agli altri Stati membri di attuare e sviluppare la cooperazione Schengen nel quadro istituzionale dell'Unione. Di conseguenza, il Trattato di Amsterdam, entrato in vigore il 1º maggio 1999, sostituì il Comitato esecutivo con il Consiglio dell'Unione europea come istituzione decisionale della cooperazione Schengen e integrarono il Segretariato di Schengen con il Segretariato generale del Consiglio dell'Unione europea.
Tuttavia, poiché devono essere soddisfatti alcuni criteri tecnici prima che l'acquis di Schengen diventi pienamente applicabile in un Paese, l'integrazione non significa l'immediata abolizione dei controlli alle frontiere interne da parte di tutti gli Stati membri. Nel 2007 vengono aboliti i controlli alle frontiere interne per Repubblica Ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia e Slovenia, che aderiscono all'Unione il 1º maggio 2004. Anche il Liechtenstein e Svizzera aderiscono attraverso speciali accordi di associazione. Nel 2011, la Commissione europea conclude che anche Bulgaria e Romania soddisfano i criteri tecnici per l'adesione all'area Schengen, confermata dal Consiglio dell'Unione europea nello stesso anno. Tuttavia, l'adesione all'area Schengen e l'abolizione dei controlli alle frontiere interne sono state bloccate da alcuni Stati membri in seno al Consiglio per motivi politici. Nell'ottobre 2019, la Commissione conclude che anche la Croazia soddisfa i criteri tecnici, cosa che viene confermata dal Consiglio nel dicembre 2021. Di conseguenza, il Paese entra a far parte dello spazio Schengen il 1º gennaio 2023. La valutazione del rispetto dei criteri tecnici da parte di Cipro è stata avviata su richiesta del governo cipriota nel 2019.
La crisi dei rifugiati e la pandemia di COVID-19
La crisi dei rifugiati del 2015 ha visto l'area Schengen colpita dalla sua più grande crisi fino a oggi. L'elevato numero di richiedenti asilo entrati nell'area Schengen, in particolare attraverso la Grecia, ha portato diversi Stati membri a ripristinare temporaneamente i controlli di frontiera alle loro frontiere interne. In seguito agli attentati terroristici di Parigi del novembre 2015, la Francia ha introdotto anche controlli alle frontiere interne. Nel maggio 2016, con una procedura speciale, il Consiglio dell'Unione europea ha autorizzato Danimarca, Norvegia, Svezia, Germania e Austria a estendere i controlli alle frontiere interne fino a sei mesi oltre il periodo normalmente consentito dal Codice Schengen. Questo periodo è stato successivamente prorogato in tre riprese fino a novembre 2017. Al contempo la Grecia è stata invece criticata per carenze nella sorveglianza delle frontiere esterne, e di conseguenza la Commissione europea ha invitato il Paese ad adottare 50 diverse misure per porre rimedio alla situazione.
La crisi dei rifugiati, insieme agli attacchi terroristici a Parigi nel novembre 2015 e a Bruxelles nel 2016, portarono a diverse importanti riforme della cooperazione Schengen. A metà 2016, il Parlamento europeo e il Consiglio concordarono una proposta per l'istituzione di una Guardia di frontiera e costiera europea, con l'obiettivo di sostenere gli Stati membri che non sono in grado di mantenere autonomamente i controlli alle frontiere esterne. Per aumentare la sicurezza, vennero introdotti anche controlli più severi sui cittadini dell'Unione alle frontiere esterne. Alla fine del 2017, vennero adottate nuove disposizioni per un sistema di ingresso/uscita, un sistema computerizzato per gestire i dati di ingresso e uscita dei cittadini di Paesi terzi. Nel settembre 2020, la Commissione ha inoltre proposto una nuova procedura di screening per tutte le persone che tentano di attraversare le frontiere esterne senza soddisfare le condizioni di ingresso, compresi i richiedenti asilo.