Riscossione dei tributi

La riscossione dei tributi, nell’ordinamento italiano, è la fase successiva a quella dell'accertamento, ed è costituita dall’insieme degli atti diretti a trasformare l’obbligazione tributaria in una effettiva entrata per l’amministrazione pubblica.

Essa può avvenire attraverso diverse modalità, che si distinguono in forme di riscossione spontanea e forme di riscossione coattiva. Alla categoria della riscossione spontanea appartengono il versamento diretto e la ritenuta alla Ritenute fiscali alla fonte, mentre la riscossione coattiva si effettua mediante Ruolo (diritto) oppure tramite avviso di accertamento esecutivo.

Il sistema è improntato al principio di tipicità tale per cui sia l’ente impositore sia il contribuente agiscono seguendo le modalità e i termini stabiliti dalla leggeD.Lgs. n. 546/1992, art. 19 comma 1 lettera d

Storia della riscossione coattiva

Il servizio di riscossione dei tributi, fino all'anno 1989, era affidato agli esattori delle imposte dirette, i quali erano incaricati di incassare, per conto dello Stato e degli altri enti impositori, tutti i tributi (erariali e non erariali). Per essere ammessi all'esercizio di tale attività, gli esattori dovevano superare una selezione indetta dal Ministero delle finanze e percepivano un aggio di riscossione, la cui misura massima era del 6,72%.

Gli esattori operavano secondo il principio del “non riscosso come riscosso”, in virtù del quale erano tenuti ad anticipare allo Stato le somme iscritte a ruolo, anche se non ancora materialmente riscosse dai contribuenti. Nei casi in cui l’omesso incasso fosse dovuto a cause imputabili al contribuente, quali irreperibilità o insolvenza, l’esattore aveva diritto al rimborso delle quote risultate inesigibili. Per l’attività svolta, gli esattori percepivano un compenso commisurato alle somme effettivamente riscosse. Tale sistema era finalizzato ad assicurare la continuità delle entrate erariali e ad incentivare l’efficienza dell’attività di riscossione.Napolitano, Sebastiano. Tutela giurisdizionale anticipata con l’impugnazione del ruolo: osservazioni critiche. Febbraio 2022. Consultabile online: PDF

Il D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, attuativo della legge delega 4 ottobre 1986, n. 657 riformò la riscossione dei tributi, affidando ai concessionari la riscossione coattiva di tutte le imposte erariali, con decorrenza dall'1/01/1990. Tale riforma, curata dall'allora sottosegretario alle Finanze Domenico Susi (P.S.I.), abolì le esattorie comunali e gli esattori privati, prevedendo la possibilità che anche le banche potessero esercitare la riscossione, scelta effettuata al fine di rendere più capillare l'attività puntando sulla distribuzione delle filiali bancarie sul territorio.

Verso la fine degli anni novanta venne realizzata un'altra riforma, con l'emanazione della legge delega 28 settembre 1998 n. 337Cass. civ., ordinanza n. 22184/2017, citata in Massimario civile 2017, Corte di Cassazione, Volume II, 2017; Cass.civ., sentenza n.13755/2019, 22 maggio 2019. Consultabile online: [LaLeggePerTutti https://sentenze.laleggepertutti.it/sentenza/cassazione-civile-n-13755-del-22-05-2019] che, oltre a delegare il governo italiano all'emanazione di provvedimenti per il riordino della materia permise l'abbandono della documentazione cartacea per ottenere il rimborso delle quote inesigibili e l'abolizione dell'obbligo propedeutico dello svolgimento della procedura mobiliare. Essa portò tra l'altro l'abolizione del non riscosso come riscosso, la cartella unica sulla base del domicilio fiscale del contribuente, le procedure cautelative ed esecutive, l'accesso alle banche dati dell'anagrafe tributaria. Il successivo d.lgs. 13 aprile 1999 n. 112 stabilì che il Ministero delle finanze organizzasse il servizio, mediante l'affidamento della concessione a soggetti (pubblici e/o privati) da individuarsi a seguito dello svolgimento di una procedura di selezione stabilita dalla stessa norma, e che gli stessi concessionari potessero esercitare il recupero dei crediti secondo le leggi vigenti.

Il decreto legge 30 settembre 2005, n. 203,Cass. SS.UU., sentenza n. 19704/2015, 2 ottobre 2015, Italgiure. Consultabile online: Italgiure trasferì le funzioni di riscossione all’Agenzia delle Entrate, istituendo un soggetto pubblico unico, Riscossione S.p.A., successivamente divenuta Equitalia S.p.A., controllata al 51% dall’Agenzia delle Entrate e al 49% dall’INPS. L’obiettivo era coordinare più efficientemente le attività di accertamento e riscossione, superando la frammentazione del sistema precedente.Cass., SS.UU., sentenza n. 19704/2015, 2 ottobre 2015, Italgiure. Consultabile online:

Successivamente, con il decreto-legge n. 193 del 2016,Cass., SS.UU., sentenza n. 19704/2015, 2 ottobre 2015, Italgiure. Consultabile online: Italgiure Equitalia venne soppressa e, dal 1º luglio 2017, subentrò l’Agenzia delle Entrate-Riscossione, ente pubblico economico strumentale dell’Agenzia delle Entrate, operante sotto la sua vigilanza.

In questo sistema duale, l’Agenzia delle Entrate resta titolare del credito tributario, mentre l’agente della riscossione cura materialmente la riscossione coattiva.

Caratteristiche generali

Essa ha ad oggetto la raccolta dei tributi e tutti i proventi fiscali dei quali riceva l'incarico di rastrellamento da parte di un ente in genere statale, erariale o comunque operante in termini di diritto pubblico.

È una fase tipica, cioè tipizzata, nel senso che l'ente impositore può adottare solo forme di riscossione previste dalla legge. È importante tenere concettualmente distinti gli atti della riscossione dagli atti della fase precedente, quella di accertamento. La fase dell'accertamento culmina con l'emanazione di un provvedimento amministrativo, che impone il pagamento del tributo. La riscossione, invece, corrisponde al pagamento del tributo, che può avvenire o mediante versamento diretto o a seguito di un'iscrizione a ruolo. Il pagamento può essere effettuato presso lo sportello di un agente della riscossione, uno sportello bancario, presso un ufficio postale o per via telematica.

Modalità

Riscossione spontanea Nel sistema tributario italiano, le principali imposte erariali (Irpef, Ires, Iva, imposta di registro) ed anche alcuni importanti tributi locali (come ad esempio l'Irap) sono riscossi tramite versamenti spontanei. Con il d.lgs. 9 luglio 1997, 241 è stata prevista la possibilità di versare i tributi utilizzando il modello F24 (ad eccezione dell'imposta di registro) nel quale è possibile compensare crediti e debiti relativi a diversi tributi.

Riscossione a mezzo ruolo La riscossione a mezzo ruolo interviene quando il contribuente non provvede al pagamento spontaneo del tributo entro il termine stabilito dall'ente impositore. Una volta accertata la sussistenza del credito e decorso inutilmente il termine per il versamento, l'ente procede alla formazione del ruolo (diritto), che viene poi affidato all'Agenzia delle entrate-Riscossione per il recupero delle somme, anche in via coattiva quando necessario.Commissione interministeriale per la riforma della giustizia tributaria, 30 giugno 2021. Consultabile online: PDF

Il ruolo Il ruolo è un atto amministrativo impositivo contenente l'elenco dei contribuenti e delle somme da essi dovute. Esso non coincide con l'estratto di ruolo, che è invece un documento informativo rilasciato dall'Agente della riscossione su richiesta del contribuente e privo di valore impositivo. L'estratto di ruolo, a differenza del ruolo vero e proprio, non è di regola impugnabile, salvo che il contribuente sia venuto a conoscenza del debito solo tramite tale documento per omessa o invalida notifica della cartella di pagamento.art.12, comma 4-bis, D.L. 21 ottobre 2021, n.146, convertito dalla L. 17 dicembre 2021, n.215. Consultabile online: Gazzetta Ufficiale

Il procedimento di formazione del ruolo si articola in due fasi.

Nella prima fase, l'ente creditore individua i debitori e l'ammontare dei crediti da riscuotere e, mediante sottoscrizione, rende il ruolo esecutivo.Corte di Cassazione, Ordinanza n.4526 dell’11 febbraio 2022, Sezione V. Consultabile online: Italgiure

L'art. 91 del Testo unico in materia di versamenti e riscossione (che recepisce l’art. 12 del D.P.R. 602/1973), stabilisce, tra l'altro, che nel ruolo devono essere indicati, a pena di nullità dell’iscrizione, il codice fiscale del contribuente, la specie del ruolo, la data in cui il ruolo diviene esecutivo e il riferimento all’eventuale atto di accertamento, ovvero, in mancanza, la motivazione anche sintetica della pretesa.

Nella seconda fase, il ruolo è trasmesso all'Agente della riscossione, che provvede all'emissione e alla notifica della cartella di pagamento e, se necessario, alle successive azioni esecutive.

I ruoli si distinguono in: ordinari; straordinari, che possono essere formati quando sussiste pericolo per la riscossione.Cass., SS.UU., 6 settembre 2022, n. 26283. Consultabile online: Italgiure

Le somme dovute dal contribuente possono essere iscritte a ruolo:

a titolo definitivo: tale iscrizione riguarda l'intero importo risultante dalla liquidazione delle dichiarazioni ai sensi degli art. 36 bis DPR 29 settembre 1973, n. 600 e 54 bis DPR 26 ottobre 1972, n. 633 dal controllo formale di cui all'art. 36 ter DPR 600/1973, nonché da accertamenti divenuti definitivi. In ogni caso alle iscrizioni a titolo definitivo si provvede con ruolo ordinario. a titolo provvisorio per le somme derivanti da accertamenti non definitivi: la pretesa deriva da un atto impositivo non definitivo e, in questo caso, l’iscrizione riguarda solo una quota dell’imposta accertata.

Può provvedersi con ruolo straordinario per l'intero importo delle imposte, sanzioni e interessi, se sussiste fondato pericolo per la riscossione. Essi consentono l’integrale iscrizione del credito in ragione di tale pericolo e richiedono una motivazione specifica da parte dell’ufficio. In caso contrario, si provvede con ruoli ordinari da formare dopo la scadenza del termine per ricorrere, alla cosiddetta riscossione frazionata in pendenza di giudizio. In caso di ricorso le iscrizioni sono fatte per i seguenti importi:

metà delle imposte accertate subito dopo la proposizione del ricorso; per l'ammontare fissato nella sentenza della commissione tributaria provinciale, ma comunque nel massimo di due terzi delle imposte accertate (anche se viene respinto il ricorso) per l'ammontare deciso dalla commissione tributaria regionale.

Nelle iscrizioni provvisorie in caso di sentenza definitiva favorevole al contribuente si procede a sgravio o rimborso dell'eccedenza.

La cartella di pagamento La cartella di pagamento è la stampa del ruolo notificata all'Agente della riscossione. La sua notificazione equivale alla notificazione del ruolo. Essa contiene l'intimazione ad adempiere entro sessanta giorni. Trascorso tale termine senza pagamento, l'agente può procedere all'espropriazione forzata.D.P.R. 602/1973, art. 50, Normattiva La cartella non richiede la firma del funzionario competente, purché sia conforme al modello approvato dal Ministero dell'economia e delle finanze e sia certa la sua provenienza.Circolare MEF n. 1/2009 Sono invece nulle le cartelle relative a ruoli consegnati dopo il 1° giugno 2008 prive dell'indicazione dell'identità del contribuente.D.P.R. 602/1973, art. 36, Normattiva

Quando la cartella costituisce il primo atto con cui viene formulata la pretesa tributaria (cioè non è preceduta da avviso di accertamento), deve contenere una motivazione che esponga gli elementi di fatto e di diritto posti a fondamento del debito. tale obbligo non sussiste quando la pretesa deriva da una dichiarazione dei redditi.D.P.R. 602/1973, art. 7, Normattiva

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