La gestione dei rifiuti in Italia comprende l'insieme delle politiche, delle norme e delle procedure con cui lo Stato italiano, le Regioni e gli enti locali disciplinano l'intero ciclo dei rifiuti, dalla produzione alla destinazione finale, in attuazione e recepimento della normativa dell'Unione europea in materia ambientale.
Quadro normativo Programma nazionale per la gestione dei rifiuti Una corretta gestione dei rifiuti è fondamentale sia dal punto di vista politico-economico, sia dal punto di vista ambientale, in quanto implica la tutela di beni costituzionalmente protetti quali il diritto alla salute (art. 32 Cost.) e la tutela dell'ambiente (art. 9 Cost.). In conseguenza del recepimento delle Direttive dell'Unione Europea in materia ambientale, i numerosi cambiamenti apportati al sistema della gestione dei rifiuti hanno comportato la necessità di una radicale riorganizzazione delle competenze statali e territoriali, tra cui l'assegnazione alle Regioni della funzione di individuazione, sulla base di criteri ambientali oggettivi, delle zone non idonee alla localizzazione di impianti di smaltimento e recupero. Inoltre, si è avvertita anche l'esigenza di definire criteri e linee strategiche nazionali.
A tale proposito, in attuazione delle Direttive UE 2018/851 e 2018/852, il nuovo d.lgs. n. 116 del 3 settembre 2020, art. 198-bis, ha istituito il Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti, a cura del Ministero dell'Ambiente e con il supporto tecnico dell'ISPRA (Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale). Il fine di tale Programma è quello di definire le strategie, i criteri e gli obiettivi ai quali le Regioni e le Province devono attenersi nell'elaborazione dei Piani regionali di gestione dei rifiuti, che devono essere coerenti con quello nazionale. Quest'ultimo sarà poi assoggettato a VAS (Valutazione Ambientale Strategica), in perfetta coerenza con quanto statuito dalla CGUE (C 305-2018)Sentenza su una domanda pregiudiziale relativa all'art. 35 del decreto Sblocca Italia, con cui la Corte ha affermato che “una normativa nazionale […] che determina in aumento la capacità degli impianti di incenerimento dei rifiuti esistenti e che prevede la realizzazione di nuovi impianti di tale natura, rientra nella nozione di «piani e programmi» qualora possa avere effetti significativi sull'ambiente e deve, di conseguenza, essere soggetta ad una valutazione ambientale preventiva”..
Obiettivi di riciclaggio Il d.lgs. 116/2020 è chiaro nel definire le regole per il calcolo degli obiettivi di riciclaggio. In particolare, la normativa prevede che il peso dei rifiuti urbani riciclati sia calcolato come il peso dei rifiuti che, dopo essere stati sottoposti alle varie operazioni di controllo volte a garantire un riciclaggio di alta qualità, vengono avviati alla fase vera e propria di riciclaggio, durante la quale questi rifiuti sono trattati al fine di ottenere nuovi prodotti, materiali o sostanze. In poche parole, quale regola generale, il peso dei rifiuti urbani riciclati viene misurato nel momento dell'immissione al riciclaggio effettivo. In deroga a tale previsione, il peso dei rifiuti urbani riciclati può essere misurato anche in uscita, dopo le operazioni di selezione, a due condizioni: che tali rifiuti in uscita siano successivamente riciclati; che il peso dei materiali o delle sostanze che vengono rimossi con successive operazioni, preliminari a quella effettiva di riciclaggio, non sia compreso nel peso dei rifiuti definiti come riciclati.
A proposito di obiettivi di riciclaggio, il 24 settembre 2020 il Ministro dell'Ambiente ha firmato il decreto ministeriale che regolamenta l'EoW (End of Waste, fine del rifiuto) per la carta e il cartone. Si tratta di una disciplina giuridica riguardante la cessazione della qualifica di rifiuto al termine di un processo di recupero. Pertanto, con EoW si intende il processo che concretamente permette a un rifiuto di tornare a svolgere un ruolo utile come prodotto. L'EoW non si riferisce al risultato finale, bensì al percorso che porterà a tale conclusione secondo i criteri regolamentati dall'art. 6 della Direttiva 2000/98/CE e recepiti dal d.lgs. 152/2006 (TUA o Codice dell'Ambiente), ora modificato dal nuovo d.lgs. 116/2020. L'art. 205-bis di quest'ultimo provvedimento chiarisce che è proprio al momento dell'immissione nel ciclo industriale che verrà misurato l'obiettivo di riciclaggio, in quanto è in questa circostanza che si dimostra la sussistenza di un mercato per tale EoW. Solo in Italia, tale mercato rappresenta circa 7 tonnellate di materiale raccolto ogni anno, urbano e industriale.
Per l'Italia, in realtà, l'EoW non rappresenta un'innovazione assoluta, in quanto nell'ordinamento italiano esisteva già una logica simile: il sistema delle Materie Prime Seconde (MPS), istituito con D.M. del 5 febbraio 1998. L'EoW per la carta e il cartone, dunque, si pone in un'ottica di continuità con la disciplina del MPS, aggiornandola alla disciplina comunitaria. In particolare, un rifiuto cessa di essere tale quando viene sottoposto a operazioni di recupero e soddisfa i seguenti requisiti: la sostanza o l'oggetto sono destinati a essere utilizzati per scopi specifici; esiste un mercato o una domanda per tale sostanza o oggetto; la sostanza o l'oggetto soddisfano i requisiti tecnici e rispettano la normativa e gli standard applicabili ai prodotti; l'utilizzo della sostanza o dell'oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull'ambiente o sulla salute umana.
Responsabilità Il d.lgs. 152/2006 annovera significative innovazioni anche in tema di responsabilità nella gestione dei rifiuti. L'art. 188, rubricato “Responsabilità della gestione dei rifiuti”, prevede che il produttore iniziale o altro detentore di rifiuti, qualora non provveda personalmente al loro trattamento, sia tenuto a consegnarli a un intermediario o a un commerciante, oppure a un ente o a un'impresa, che effettui le operazioni di trattamento dei rifiuti o, ancora, a un soggetto addetto alla raccolta dei rifiuti, il quale può essere pubblico o privato. In questo caso, i costi della gestione dei rifiuti sono sostenuti dal produttore iniziale dei rifiuti, dai detentori del momento o dai detentori precedenti. La responsabilità del detentore per il corretto recupero o smaltimento è esclusa in caso di conferimento dei rifiuti al servizio pubblico di raccolta e, altresì, in caso di conferimento dei rifiuti a soggetti autorizzati ai fini del recupero o dello smaltimento, a condizione che il detentore abbia ricevuto il formulario di identificazione dei rifiuti. Inoltre, nel caso di conferimento di rifiuti a soggetti autorizzati alle operazioni di raggruppamento, ricondizionamento e deposito preliminare, la responsabilità dei produttori dei rifiuti per il corretto smaltimento è esclusa a condizione che questi ultimi, oltre al formulario di trasporto, abbiano ricevuto l'attestazione di avvenuto smaltimento rilasciata, in conformità con il modello definito con decreto del Ministero dell'Ambiente, dal titolare dell'impianto che effettua le operazioni.
Tracciabilità Con l'abrogazione del SISTRI (Sistema di controllo della Tracciabilità dei Rifiuti) per opera dell'art. 6 del D.L. n. 135/2018, l'Italia ha rivoluzionato anche il sistema di tracciabilità dei rifiuti. A sostituire il SISTRI è intervenuto l'art. 188-bis del d.lgs. 152/2006, che, in tema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, stabilisce che esso debba essere garantito in tutte le fasi, dalla loro produzione fino alla loro destinazione finale. Al fine di assicurare la raccolta e l'elaborazione dei dati ambientali inerenti ai rifiuti, il Ministero dell'Ambiente, con il supporto tecnico-operativo dell'Albo Nazionale dei gestori, gestisce il Registro elettronico nazionale per la tracciabilità dei rifiuti, articolato in: una sezione Anagrafica, comprensiva dei dati anagrafici degli operatori e delle informazioni relative alle specifiche autorizzazioni rilasciate agli stessi per l'esercizio di attività inerenti alla gestione dei rifiuti; una sezione Tracciabilità, comprensiva dei dati ambientali e dei dati afferenti ai percorsi rilevati da sistemi di geolocalizzazione.
Catasto A queste novità, si affianca la conferma del Catasto dei rifiuti di cui all'articolo 189 del TUA, ai sensi del quale “chiunque effettua a titolo professionale attività di raccolta e trasporto di rifiuti, i commercianti e gli intermediari di rifiuti senza detenzione, le imprese e gli enti che effettuano operazioni di recupero e di smaltimento di rifiuti, i Consorzi istituiti per il recupero e il riciclaggio di particolari tipologie di rifiuti, nonché le imprese e gli enti produttori iniziali di rifiuti pericolosi e le imprese e gli enti produttori iniziali di rifiuti non pericolosi, comunicano annualmente alle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura territorialmente competenti le quantità e le caratteristiche qualitative dei rifiuti oggetto delle predette attività, dei materiali prodotti all'esito delle attività di recupero, nonché i dati relativi alle autorizzazioni e alle comunicazioni inerenti alle attività di gestione dei rifiuti. Sono esonerati da tale obbligo gli imprenditori agricoli di cui all'articolo 2135 del codice civile con un volume di affari annuo non superiore a euro ottomila, le imprese che raccolgono e trasportano i propri rifiuti non pericolosi, di cui all'articolo 212, comma 8, nonché, per i soli rifiuti non pericolosi, le imprese e gli enti produttori iniziali che non hanno più di dieci dipendenti”. Il Catasto è volto ad assicurare un quadro conoscitivo completo e costantemente aggiornato, anche ai fini della pianificazione delle attività di gestione dei rifiuti, dei dati raccolti mediante gli strumenti di tracciabilità ed è articolato in una Sezione nazionale, che ha sede a Roma presso l'ISPRA, e in Sezioni regionali o delle Province autonome di Trento e di Bolzano, che sono situate presso le corrispondenti Agenzie regionali e delle Province autonome per la protezione dell'ambiente.
Registri di carico e scarico e trasporto Un'altra conferma riguarda gli adempimenti in ordine alla tenuta dei Registri di carico e scarico dei rifiuti di cui all'art. 190 del d.lgs. 152/2006, mentre qualche modifica è intervenuta sul tema del trasporto dei rifiuti di cui all'art. 193. In particolare, il trasporto dei rifiuti deve essere accompagnato da un formulario di identificazione e i registri relativi al trasporto, integrati di tali formulari, devono essere conservati per tre anni (invece che cinque) dalla data dell'ultima registrazione. Infine, ai sensi del comma 7, “il formulario è sostituito, per i rifiuti oggetto di spedizioni transfrontaliere, dai documenti previsti dalla normativa comunitaria di cui all'articolo 194, anche con riguardo alla tratta percorsa sul territorio nazionale". La normativa italiana in materia di spedizioni transfrontaliere di rifiuti deve ritenersi integrata da quella adottata dalle istituzioni europee mediante regolamenti aventi efficacia esecutiva e accordi bilaterali, come recentemente affermato dalla Cassazione penale nella sentenza n. 1429 del 15 gennaio 2020.
Trattamento dei rifiuti solidi urbani Lo schema seguente riassume le modalità e le filiere per il trattamento dei rifiuti solidi urbani secondo le attuali politiche di gestione in Italia.
Si tratta di uno schema teorico che non sempre, non completamente e non dappertutto, è attuato allo stesso modo, e rappresenta solo una delle possibili modalità di gestione dei rifiuti. Evoluzioni tecniche e/o differenti indirizzi e priorità di gestione dei rifiuti possono comportare modifiche sostanziali allo schema, ma esso fornisce comunque uno schema di massima e le corrette terminologie riguardanti l'argomento.
Smaltimento