Con Presidente supplente della Repubblica ItalianaLa locuzione "Presidente supplente della Repubblica" è una convenzione linguistica non contemplata dalla normativa vigente e dalla Costituzione, la quale all'art. 86 si limita a stabilire che «le funzioni del Presidente della Repubblica [...] sono esercitate dal Presidente del Senato». Di conseguenza, non trattandosi di una carica autonoma né di un titolo ufficiale, negli atti normativi e ufficiali emanati in regime di supplenza non viene utilizzato tale termine; l'intestazione dell'atto indica l'emanazione da parte del Presidente della Repubblica e in calce il supplente viene indicato, al massimo, con la formula «Il Presidente del Senato della Repubblica nell'esercizio delle funzioni del Presidente della Repubblica, ai sensi dell'articolo 86 della Costituzione» oppure è riportato «Per il Presidente della Repubblica Il Presidente del Senato». Si vedano a titolo esemplificativo i seguenti atti: ; ; ; . si indica il Presidente del Senato quando, ai sensi dell'articolo 86 della Costituzione, esercita le attribuzioni del presidente della Repubblica attraverso l'istituto giuridico della supplenza.L'istituto giuridico della supplenza è un istituto mutuato dal diritto amministrativo e applicato al diritto costituzionale:
Tuttavia già il costituzionalista Giuseppe Guarino sottolineava come il diritto costituzionale abbia regole proprie che lo distinguono dagli altri campi di studio del diritto:
Nello specifico caso dell'istituto della supplenza del Presidente della Repubblica così si esprimeva il professor Antonio Augusto Romano:
L'art. 86 della Costituzione della Repubblica Italiana dispone esplicitamente che, qualora il Capo dello Stato sia impossibilitato ad esercitare le sue funzioni, la sua supplenza può essere esercitata esclusivamente dal presidente del Senato.
La dottrina costituzionalistica distingue le situazioni in cui la supplenza si esercita in caso d'impedimento temporaneo o permanente, a seconda che vi sia un Presidente della Repubblica in carica al momento dell'esercizio delle funzioni presidenziali o che invece la carica sia vacante.Vedasi la sezione Le ipotesi di supplenza. La supplenza ha natura transitoria, con l'unico obiettivo di garantire la continuità delle funzioni della Presidenza della Repubblica e pertanto, secondo l'interpretazione prevalente della dottrina costituzionalistica, il supplente può esercitare solo le funzioni di ordinaria amministrazione, evitando ogni atto che implichi una significativa e autonoma determinazione politica.
Il caso più frequente in cui si verifica la supplenza è la circostanza di dimissioni del capo dello Stato. Inoltre, in virtù di un'interpretazione dell'art. 86 impostasi nel tempo, si dà luogo alla supplenza anche durante una visita all'estero del titolare della carica, a scelta discrezionale dello stesso..
L'ultimo presidente supplente della Repubblica è stato Pietro Grasso, subentrato a Giorgio Napolitano in seguito alle sue dimissioni, sino all'elezione di Sergio Mattarella.
La figura del Presidente supplente della Repubblica va distinta da quella del Capo provvisorio dello Stato. Il supplente esercita le funzioni di Capo dello Stato, il Capo provvisorio dello Stato, invece, era il detentore della carica di Capo dello Stato durante il periodo costituzionale transitorio.
L'articolo 86 della Costituzione e l'istituto della supplenza La figura del presidente supplente non è espressamente prevista dal testo costituzionale, ma è desumibile dalla disposizione contenuta nell'art. 86, che recita:
L'art. 86 delinea appunto l'istituto giuridico della supplenza, previsto in casi di impedimento e attivato quando necessario in forza della Carta costituzionale, indipendentemente dalla volontà del titolare dell’ufficio presidenziale in carica.
La funzione di supplenza del Presidente del Senato consente la continuità delle funzioni e delle competenze dell'organo presidenziale, che altrimenti risulterebbero interrotte nei casi di impedimento della persona del presidente e di vacanza della carica. Il principio della continuità del potere, e in particolare di quello degli organi costituzionali (quale è il Presidente della Repubblica), è fondamentale in quanto collegato strettamente al buon funzionamento dell'assetto organizzativo delle istituzioni dello Stato.
Durante le sedute dell'Assemblea Costituente era stato inoltre previsto anche l'istituto della delega, ossia un atto volontario di concessione del Capo dello Stato al delegato di specifici poteri, ad esclusione dei cosiddetti "poteri di autonoma determinazione". In ultima istanza la delega fu rigettata dall'Assemblea Costituente, legando il conferimento dei poteri di Capo dello Stato in capo al Presidente del Senato solo al ricorrere di eventi oggettivi e non alla volontà di concessione del titolare della carica..
Il dibattito in Assemblea costituente
Il problema della vacanza della Presidenza della Repubblica viene sollevato inizialmente il 20 settembre 1946 durante una discussione della seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione dell'Assemblea costituente in merito al tema della proroga dei poteri della Camera dei Deputati e, nello specifico, della vacanza del Capo dello Stato nell'intervallo fra due legislature. Il tema viene tuttavia rinviato al momento in cui sarebbero state esaminate le modalità di nomina del Presidente della Repubblica.
Successivamente, il 19 e il 20 dicembre 1946 la prima sezione della seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione inizia la discussione sul potere esecutivo e sulla Presidenza della Repubblica. Il Comitato per la redazione redige inizialmente due articoli, dedicati rispettivamente alla vacanza e alla delegazione della carica presidenziale: Nel corso della seduta del 19 dicembre i deputati votano affinché all'istituto della delega sia sostituito quello della supplenza.
Il 20 dicembre si discute dell'idea del deputato Nobile (PCI) d'istituire un Consiglio Supremo della Repubblica, col compito di coadiuvare il Presidente della Repubblica nell'esercizio delle proprie funzioni ed eventualmente supplirlo in caso di impedimento, ma la proposta non viene approvata. Nella stessa seduta viene anche deliberato che la supplenza del Capo dello Stato sarebbe stata esercitata dal Presidente dell'Assemblea Nazionale, ossia il Parlamento in seduta comune.
Durante la seduta plenaria dell'Assemblea costituente del 22 ottobre 1947, preposta a deliberare in merito all'art. 82 del Progetto di Costituzione approvato dalla Commissione dei 75, l'attuale art. 86 della Costituzione prende la forma attuale:
Si stabilisce che il Presidente del Consiglio dei ministri non può supplire alle funzioni del Presidente della Repubblica, poiché ciò andrebbe contro il principio della controfirma; Si vota contro la proposta di stabilire un organo accertatore dell'impedimento (nell'emendamento proposto dal deputato Crispo, l'Assemblea Nazionale); Si sceglie il criterio della simmetria, per cui la supplenza spetta al Presidente del Senato mentre l'indizione dell'elezione del nuovo Presidente della Repubblica spetta al Presidente della Camera dei deputati.
La scelta in favore del presidente del Senato
Le scelte operate nelle varie costituzioni rispecchiano la varietà delle forme di governo: la distribuzione dei poteri nei momenti di stallo istituzionale mira ad assicurare il particolare sistema di bilanciamento dei poteri proprio di ciascuna Costituzione, per impedire rivoluzioni del sistema istituzionale dovute all'accumulo di cariche costituzionali.
Nell'ordinamento costituzionale italiano la scelta di chiamare alla supplenza del presidente della Repubblica il presidente del Senato fu essenzialmente dovuta a motivi di simmetria nella distribuzione dei poteri, in quanto il presidente dell’altro ramo del Parlamento è chiamato dalla Costituzione a indire l'elezione del nuovo Capo dello Stato e a presiedere il Parlamento in seduta comune integrato dei delegati regionali che lo eleggerà.Era inizialmente previsto che le funzioni di supplente fossero devolute al «Presidente dell'Assemblea Nazionale», ossia del Parlamento in seduta comune. Il Presidente dell'Assemblea Nazionale, secondo l'art. 60 del progetto di Costituzione del 31 gennaio 1947, avrebbe dovuto essere, a rotazione, il presidente di una delle due Camere:
L'opzione adottata non è stata immune da critiche: in seno all'Assemblea Costituente si propose l'alternativa di affidare la supplenza al Presidente del Consiglio dei ministri. Al contrario, sia durante il dibattito in Costituente sia in dottrina, si è fatta presente l'opportunità di evitare tale evenienza sottolineando come, con una supplenza del Presidente del Consiglio, sarebbe venuta meno la garanzia della firma-controfirma: secondo l'articolo 89 della Costituzione infatti tutti gli atti del Presidente della Repubblica, eccettuate le dimissioni, devono avere la controfirma governativa.
Fu inoltre esclusa l'opzione di affidare la supplenza al presidente della Corte costituzionale, in quanto è proprio quest'ultimo chiamato a presiedere il collegio giudicante in caso di incriminazione del Presidente della Repubblica per alto tradimento o attentato alla Costituzione..
L'istituto della supplenza in opposizione a reggenza, delegazione e prorogatio L'istituto della supplenza va distinto, sia sotto il profilo storico che dogmatico, da figure affini quali la reggenza, la delegazione e la prorogatio.
Sotto il profilo storico-comparatistico, la dottrina individua nella reggenza monarchica l'antecedente dell'odierna supplenza repubblicana. In una prima fase, la dottrina giuspubblicistica ha infatti attinto alla letteratura giuridica prerepubblicana per elaborare il tema della sostituzione presidenziale. Tuttavia, nella comparazione tra i due istituti, emerge una scarsa assimilabilità dovuta alla diversa natura dell'organo: mentre la reggenza operava in un contesto in cui il Re era, almeno formalmente, titolare del potere esecutivoStatuto fondamentale del Regno, articolo 5, il Presidente della Repubblica svolge una funzione di garanzia costituzionale super partes. Di conseguenza, le categorie giuridiche della reggenza non sono automaticamente trasponibili alla supplenza ex art. 86 Cost., che risponde a una logica di continuità dell'organo di garanzia e non di tutela dinastica.
Ancor più netta è la distinzione rispetto alla delegazione, istituto che trova il suo corrispettivo storico nella luogotenenza del Regno. La Costituente scartò l'ipotesi della delegazione a favore della supplenza per una ragione strutturale:
La delegazione presuppone un atto di volontà del titolare (delegante) che trasferisce l'esercizio di specifiche funzioni a un altro soggetto (delegato), mantenendo la titolarità e il potere di revoca; La supplenza, al contrario, opera automaticamente (ipso iure) al verificarsi di un impedimento oggettivo e assoluto (temporaneo o permanente).
Infine, l'istituto si differenzia dalla prorogatio nei presupposti, nelle finalità e nell'estensione dei poteri del titolare:
La supplenza interviene durante il mandato in caso di impedimento; La prorogatio si verifica alla scadenza naturale del settennato e permette al Presidente uscente di rimanere in carica fino al giuramento del successore, affinché non sia interrotta l'attività dell'organo, con poteri tuttavia limitati all'ordinaria amministrazione.
Le ipotesi di supplenza
Tipologie di impedimento I due commi dell'art. 86 della Costituzione configurano le due fattispecie di supplenza che danno luogo a due diverse conseguenze: