La responsabilità della pubblica amministrazione italiana indica la responsabilità giuridica della pubblica amministrazione italiana.
In particolare essa indica la responsabilità civile della P.A. italiana dinanzi alla legge nei confronti di uno o più privati per danni o illeciti derivati da una sua attività materiale o autoritativa.Non è ammissibile ovviamente una responsabilità penale dell'intera P.A. ma solo degli eventuali rei persone fisiche, dalla quale può in ogni caso discendere una responsabilità civile.
Evoluzione storica I principi relativi sono stati elaborati dalla dottrina italiana sulla base delle disposizioni della legge 20 marzo 1865, n. 2248 e della successiva legge 25 giugno 1865, n. 2359 quest'ultima in tema di espropriazione per pubblica utilità.
La legge 2248/1865 fu di importanza storica notevole perché prevedeva per il privato la possibilità di agire in giudizio, davanti all'autorità giudiziaria ordinaria (quindi in sede civile), a difesa dei propri diritti civili. Il meccanismo era abbastanza riduttivo e complicato, in quanto il privato doveva adire il giudice ordinario che però non poteva annullare l'atto amministrativo, ma disapplicarlo riconoscendo la non conformità alla legge. Una volta ottenuta la sentenza di condanna toccava al giudice amministrativo annullarlo conformandosi alla sentenza civile. Il risarcimento era previsto nel caso di danno da attività materiale, situazione nella quale la P.A. rispondeva come qualsiasi altro ente, rimanendo sottoposta a tutti i tipi di sentenze (accertamento, condanna e costitutiva). Ad esser tutelati erano infatti solo diritti politici e civili, un diritto pertanto soggettivo, ma non gli interessi legittimi, che erano tutelati dal giudice amministrativo, il quale tuttavia non conosceva al tempo questa forma di tutela.
Il quadro delineato sembrerebbe a prima vista abbastanza equo, in realtà crea una situazione di paradosso che porta alla quasi irresponsabilità della P.A. e ad un confronto ad armi decisamente impari col soggetto privato. Non risarcibili gli interessi legittimi (come può essere la concessione di un'autorizzazione), una costruzione giuridica di lunga tradizione tendeva ad affievolire le chance satisfattive del privato anche di fronte a diritti colpiti da atti amministrativi. Il caso di scuola è l'espropriazione illegittima d'un bene, teoricamente tutelabile in quanto lesiva del diritto di proprietà; tuttavia si considerava che nel caso dell'esercizio del potere autoritativo della P.A. il diritto degradasse ad interesse, con la conseguenza che il giudice ordinario era automaticamente incompetente per materia, potendo avere giurisdizione solo sui diritti concreti.
È solo per i danni materiali non derivanti da autorità amministrativa che il giudice ordinario può condannare secondo le regole di diritto comune al risarcimento la P.A., in quanto qui il diritto rimane pieno e tutelabile.
Questo assetto è durato dura per circa un secolo: è dagli anni ottanta del XX secolo che la giurisprudenza della Corte costituzionale comincia ad estendere la responsabilità materiale cercando di comprendervi altre fattispecie. Inizia poi una fase di demolizione legislativa sempre ulteriore di questa sorta di irresponsabilità, culminata con la storica sentenza della Corte di cassazione del 22 luglio 1999 n. 500 - a sezioni unite - che stabilì la risarcibilità di ogni danno ingiusto causato dalla P.A., anche lesivo di un interesse legittimo. L'intervento del legislatore arriva l'anno successivo con la legge 21 luglio 2000 n. 205 che attribuì la materia del risarcimento alla competenza del giudice amministrativo.
Classificazione Non esiste una tipologia unitaria di responsabilità della P.A. potendo questa agire in modalità differenti e per scopi differenti: può porre in essere un'attività meramente materiale o strumentale, può agire in via autoritativa o fornendo dei pubblici servizi. Mentre la prima (materiale) ha da sempre avuto un riconoscimento più o meno ampio, la seconda venuta ad affermarsi con una lenta evoluzione è quella relativa ai pubblici servizi. Per ultima ovviamente quella derivante da attività autoritativa.
La normativa specifica che le pubbliche amministrazioni devono dotarsi di strumenti adeguati a: garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa; verificare l'efficacia, l'efficienza ed economicità dell'azione amministrativa; valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale; valutare l'adeguatezza delle scelte compiute.
Gestione di pubblici servizi Ottenuta medio tempore, la responsabilità riguardante la gestione di pubblici servizi ha investito sacche di irresponsabilità della P.A. vistose e ingiuste per quel che riguardava il servizio postale, quello telefonico ed altri similari. Clausole particolari prevedevano rimborsi simbolici o del tutto inadeguati per fruitori ed utenti di questi servizi in virtù del principio della discrezionalità della P.A. nel gestire tali attività, oltre che per la praticità e snellezza delle attività poste in essere.
Servizio pubblico va inteso come un complesso di prestazioni rese da soggetto pubblico o da soggetto privato al primo sostituito (purché legittimamente e giuridicamente) alla generalità degli utentiCosì una spiegazione della Corte di Cassazione, Sezioni Unite, n. 29426/08. Importante questa definizione, scaturita da un'attività prolifica della Corte Costituzionale negli anni volta a smantellare certe immunità non più difendibili. La stessa giurisprudenza costituzionale offre numerose coordinate per quel che sono gli elementi fondamentali per poter ottenere dei risarcimenti o comunque una tutela nell'ambito dei servizi pubblici: innanzitutto la comparazione della P.A. ad una comune impresa quando svolge questo genere di attività, definite dalla Corte necessariamente imprenditoriali; l'assoggettamento dell'attività, pertanto, alle regole del Codice civile basate sulle regole contrattuali; la non esclusione della responsabilità per fatti criminosi o dolosi dell'agente.
La prima delle tante sacche di irresponsabilità demolite dalla Corte Costituzionale è quella relativa al servizio postale. In una nota sentenza del 1988Precisamente 17 marzo 1988, n.303 la Corte comincia a contestare il principio iniziale della discrezionalità della P.A., e soprattutto plasma l'associazione tra P.A., in questi frangenti, ed impresa, sottoposta quindi alla responsabilità contrattuale secondo codice civile. Importante è la scelta anche del tipo di responsabilità, contrattuale e non aquiliana, da sempre associata alla P.A. C'è da notare che il rimborso effettuato fino a quel tempo dalle poste in caso di mancata ricezione di plichi anche molto importanti, specialmente vaglia o raccomandate, era del massimo di dieci volte superiore all'affrancatura.
È di pochi mesi successiva un'altra storica sentenza20 dicembre 1988, n.1104 relativa ad un altro importantissimo servizio pubblico, quello della telefonia, veramente similare al caso delle poste. Anche per la telefonia, al tempo gestita dalla SIP in regime di monopolio, era previsto in caso di problemi o interruzione del servizio, un rimborso forfettario commisurato tra l'importo annuale del canone ed il tempo del disservizio. Ricalcando quanto precedentemente sostenuto nell'altra sentenza, la Corte rileva come ci sia una disparità di trattamento tra il concessionario del servizio ed il singolo utente, totalmente aliena alla realtà contrattuale che invece sussiste tra i due soggetti.
Nel 1992 la Corte Costituzionale è di nuovo chiamata a decidere sul travagliato Codice Postale. In questo caso la mancata recapitazione di raccomandate con dei valori all'interno è dovuta ad un impiegato che ha agito in modo doloso, pertanto per una vecchia ricostruzione giuridica secondo la quale la P.A. risponde sempre in caso di responsabilità lieve dell'agente e non in caso di responsabilità graveVale, tutt'oggi, esattamente il contrario per l'agente spinge la P.A. stessa a chiamarsi fuori. La Corte conferma la ricostruzione ma per la sola responsabilità aquiliana, mentre in questo caso siamo di fronte, ribadisce, a responsabilità contrattuale.
Nel 2002, un'altra pronuncia contro le Poste, dà per assodato ormai il regime imprenditizio-contrattuale della P.A. ed abbandona l'impostazione dell'impresa per spostare l'accento su quello contrattuale, sostenendo l'impossibilità, per contrarietà al nostro codice civile e all'impianto ormai consolidato della disciplina contrattualistica, di una mancanza di sanzione in caso di inadempimento.
Da questa evoluzione giurisprudenziale risulta quindi che la responsabilità da pubblici servizi è di natura innanzitutto contrattuale (e non aquiliana), fintanto che la P.A. agisce come mero imprenditore e non con poteri autoritativi od organizzativi (nel caso dei pubblici servizi sempre). La legislazione inoltre può prevedere delle discipline speciali, ma non a tal punto da creare forti squilibri tra le due parti o essere comunque contrari ai principi fondamentali e costituzionali dell'ordinamento.
Responsabilità sulle prestazioni sanitarie Tra i pubblici servizi erogati dalla P.A. (anche se per alcuni non rientra in tale campo la questione) discorso a parte meritano le prestazioni sanitarie erogate da enti pubblici sanitari (le ASL) o enti privato a queste sostituiti. Già in diritto civile la responsabilità per prestazioni sanitarie ha subito una voluminosa evoluzioneVedere l'ampia dissertazione che ne fa Adolfo di Majo in Adolfo Di Majo , La Tutela dei Diritti Civili, 4ª edizione, Giuffrè per il complesso intrecciarsi di attività tra paziente, medico, personale e struttura ospedaliera. Sorge il cosiddetto principio del clinical riskLa responsabilità della Pubblica Amministrazione - G. Fares, G.Corso, pagg.27 e s., atto a proteggere il paziente sia da inottemperanze del medico che della struttura e creando vari tipi di responsabilità concorrenti ben diverse sia per natura che per standard di diligenza.
Fondamentale l'elaborazione della dottrina e della giurisprudenza della responsabilità della struttura, che è di tipo contrattuale: al momento dell'accettazione del paziente, sorgerebbe un contratto pertanto. C'è da premettere che in precedenza si considerava un'obbligazione di mezzi, pertanto l'inadempimento di questo non era il mancato raggiungimento dell'obbiettivo prefissato, visione ormai superata. Superata anche per la sempre più spiccata tendenza a scindere le due responsabilità, del medico singolo e dell'ente, il primo seguendo la teoria tedesca del diritto riguardante il cosiddetto contatto sociale, il secondo riferendosi ad una sorta di contratto atipico di spedalità (o assistenza sanitaria).
Incentrandosi sulla responsabilità della P.A., essendo di natura contrattuale ne discende che il presunto danneggiato in giudizio debba soltanto provare l'esistenza del contratto e del danno, ovviamente correlato a quanto omesso o fatto dalla struttura. Interessante la ricostruzione della sentenza della Corte di Cassazione n.2042 2 febbraio 2005, che in un passo inquadra la responsabilità dell'ente ospedaliero nella responsabilità contrattuale ma anche la responsabilità dell'ente ospedaliero ha natura contrattuale e può conseguire, a norma dell'articolo 1218 c.c., all'inadempimento di quelle obbligazioni che sono a carico dell'ente debitore precisando che può anche conseguire [..] all'inadempimento della prestazione medico-professionale svolta direttamente dal sanitario, che assume la veste di ausiliario necessario del debitore, ex art. 1228 c.c.